黄璐



国际体育组织自治问题审视——以奥林匹克善治改革为背景

黄璐

摘要组织自治研究是国际体育研究前沿，也是中国体育组织改革发展面临的紧迫问题。国际体育组织自治具有深厚的民主传统和独特的优越性，由独立集权造成的弊端也昭然若揭。为保证组织自治发挥最大化效率，避免“拙劣”治理的下场，建立健全组织内部控制机制十分必要。善治作为一种内部决策和利益协商的方式，是实现国际体育组织自治权内部控制和组织高效运行的最佳机制。深入解读《奥林匹克2020议程》第28条提议“支持自治”的内容和环境背景，探讨组织自治与善治改革的关系，自治权与组织效率联系紧密，可以更好更快地回应组织及利益相关者面临的问题。《奥林匹克2020议程》“善治与自治”改革议程从善治标准、自治权、透明度3个方面展开，具有一定的政策水准和改革预期。同时，要看到奥林匹克善治改革的政策设计存在的局限性、政策执行面临的困境，以及奥林匹克运动内部控制机制存在的一系列问题，致使奥林匹克善治改革充满未知变数。从实现组织内部控制的善治到寻求政治身份与自治权，是一个水到渠成的政治认同过程，也是一个不断尝试的权力主体间合作与增进政治互信的过程。国际奥委会应当致力于善治改革与实践，而不是将重心放在寻求政治自治权方面。

关键词奥林匹克运动；国际体育组织；国际奥委会；自治；善治；《奥林匹克2020议程》

Autonomyof International Sports Organization：Underthe Backgroundof Olympic Good-Governance Reform

HUANG Lu

（Dept.of PE，North China University of Science and Technology，Tangshan 063009，China）

Abstract As the frontier of the international-sports study,the organization-autonomy study is a pressing problem faced by the reform and development of Chinese sports organizations.The autonomy of international sports organization has profound democratic traditions and its unique advantages; however,vari⁃ous disadvantages caused by the independent centralization are also apparent.It is necessary to establish and improve the internal control mechanism inside the organization in order to ensure a maximum efficiency and to avoid the consequences of bad governance.As a way of internal decision-making and inter⁃est-negotiating,good governance is the best mechanism for internally controlling the autonomy and organizing efficient operations inside the international sports organization.In-depth interpretation of the contents and the environmental background for supporting the autonomy proposed in the 28th Article of Olympic Agenda 2020,discussion about the relationship between the organizational autonomy and the good-governance reform as well as the close connection between the autonomy and the organizational efficiency shall be convenient for the faster and better responses to the problems faced by the organization and the stakeholders.The reform agenda with regard to the good governance and autonomy defined at the Olympic Agenda 2020 shall be conducted from three per⁃spectives,including the standards of good governance,autonomy and transparency,and possesses certain quality policy standard and reform foresight.Howev⁃er,the policy design for the reform of Olympic good governance is restricted,and the policy-implementing practice is confronted with many difficulties,and a series of problems exist in the internal control mechanism of the Olympic movement,for which the future of good-governance reform is unknown.It is not on⁃ly a naturally successful process of political identification,but also a continuous process of cooperation and enhancement in political inter-trust among power bodies,from the achievement of good governance in the internal organization-control to the seeking of political identification and autonomy.The International Olympic Committee shall be committed to reform and practice of the good governance,instead of seeking political autonomy.

Key words Olympic Games；international sports organization；International Olympic Committee；autonomy；good governance；Olympic Agenda 2020

100多年来，实现自治是国际体育组织不懈追求的组织发展目标[1]。2009年，在哥本哈根召开的奥林匹克代表大会明确提出“奥林匹克运动的自治”这一议题，并指出，体育运动的组织、管理和运作必须由独立的体育组织控制[2]。2014年12月8日，国际奥委会第127次全会一致通过了《奥林匹克2020议程》，第28条提议，“支持自治”作为国际奥委会新世纪的政治成果，在捍卫组织自治的立场上获得极大的宣示。面对国际体育组织自治权的实践趋势，也有学者[3]批评指出，强化自治权不能作为当下国际体育组织的发展目标，应该将更多的资源和精力转向善治改革方面，承担更多的公共责任，相应建立符合世界政治发展潮流的责任机制。2015年，全面爆发的国际足联腐败丑闻，将国际体育组织自治权的争议问题推向了风口浪尖。国际体育组织自治的优越性和局限性何在，奥林匹克善治改革为何要突出自治权的重要地位，其背后隐藏了什么不为人知的利益诉求？

1　国际体育组织自治的现实性

现代体育运动发展的实质在于古典自由主义，植根于西方民主传统的联合的自由理念。在英国足球管理理念的影响下，一群主张“政体分离”的人士创建了国际足联，属于一个典型的国际非政府体育组织（International Non-Governmental Sport Organizations，INGSOs），创建者将体育与国家分离作为神圣原则，在他们看来，政治家只会侵犯体育的诚实正直价值。从此，体育界付出极大的努力，旨在保护已深深植根于体育界的自治原则，使其不受国家权力机关的干涉。如今，国际非政府体育组织仍然重视他们的自治权，一般都会在活动中避开政府的干预。而现实状况是，欧洲国家政府一直以来都不愿干涉体育组织事务，因为欧洲国家更倾向于将组织化体育看作文化产业或者休闲活动，而不是商业机构，体育界一直以来享有极大的自治权[1]。从开展国际体育活动的实际影响来说，国际体育组织已达到较高的自治层次，体育学界已形成共识。任海[2]教授在《国际奥委会演进的历史逻辑——从自治到善治》一书中指出，自治是业余体育发展的最佳机制，自治对构建国际体育秩序发挥了重要作用，自治与国际体育秩序存在的局限性需要通过善治改革予以解决。

近2年来，国际最具影响力的2大体育组织——国际奥委会和国际足联，继续引领世界体育发展潮势，荣登国际体坛“大事件”榜单。出乎意料的结果是，同为强化国际体育组织自治原则的2大事件，国际奥委会赢得世界的普遍赞誉，国际足联则遭到业界的广泛质疑。由权力膨胀引发对组织自治权的极度渴望和扩张行动，陷入“冰火两重天”的境地。2014年12月，国际奥委会第127次全会一致通过了《奥林匹克2020议程》的40条提议，“善治与自治”作为《奥林匹克2020议程》的主要议题，“自治”又作为“善治与自治”这一工作组讨论的中心主题，对奥林匹克运动迈向未来的善治改革指明了方向。2015年5月，国际足联爆发腐败丑闻，在腐败丑闻系列事件进展中，国际足联及主席布拉特不断以“自治原则”为挡箭牌，旨在将国际足联官员的腐败指控纳入组织内部审查程序和改革议程。类似于瑞士国际体育娱乐和休闲集团（ISL）腐败案的管辖权和司法权争议，国际非营利组织不受瑞士“反腐败法”的约束，国际足联不断诉诸组织内部“道德委员会”纪检程序，避免国家司法审查和外部力量的干预，逐步蜕变为一种旨在平息事态的“障眼法”式的内部处理机制。

从国际奥委会和国际足联自治权面临的现实处境来看，自治与善治乃至实现国际体育组织可持续发展之间并不具有正相关性。进入21世纪以来，国际奥委会在“盐湖城行贿丑闻”事件后推行了一系列实质性改革，正如《奥林匹克2020议程》，为奥林匹克运动发展重塑信心。与之相反，国际足联腐败丑闻不断，推进实质性改革的效果欠佳。体育中的自治原则犹如一个双重性格的人，一半是天使，一半是魔鬼。对于组织发展而言，自治或独立也创造了作恶的机会，组织可能利用这样的机会增加或维持不公平，也可能损害更广泛的公共利益，来促进其成员狭隘的利己主义，甚至有可能削弱或摧毁民主本身[4]。国际足联腐败丑闻正是由这种无边界的且不受约束的自治原则引发的[5]。可以说，组织自治及其程度，与促进更广泛的公平正义和公共利益不能简单划等号，应借助外部力量和建立健全内部治理机制，避免走入自治权合理使用或滥用的2个极端。结合国际体育组织自治的现实性和发展性，作为西方民主政治遗产的自治原则，将长期存在国际体育组织的发展目标和行动纲领中，并有强化与扩张自治权的发展趋势。

2　　国际体育组织自治的优越性与控制机制

自治是自我治理的代名词，指人的行为或意志的独立或自由，也指自治的状况和自治的权利，以独立和自给自足为特征[6]。随着世界体育商业发展环境的大幅改善，国际体育组织在经济保障方面处于独立和自给自足的状态，这种经济独立性体现在体育赛事转播权收益以及对赞助商具有主动选择的权利上，赛事赞助招标的替代性较强，同一类型赞助商退出后，短期内有新的赞助伙伴签约。这种自给自足的状态不能理解为一种“外部援助”，更多的是由体育赛事产品的核心竞争力形成的“自我造血”功能，是由体育的内在价值和组织化体育活动（国际体育组织的治理体系和治理能力）产生的盈利能力。在政治实现层面，国际体育组织凭借经济独立性获得了更大的话语权，各国政府并未对国际体育组织自治的合法性予以法律确认，以及相应赋予其政治身份和地位。诚然，国际体育组织基本具备了在国际政治环境中周旋的能力，在价值链高端具有一定的影响民族国家决策和议价能力，具备一定的政治自治（political autonomy）条件。

从奥林匹克发展史的视角，经济保障和政治干预一直是奥林匹克运动实现人类普适价值的最大障碍。从当今世界体育拥有的巨大影响力和令人耀目的商业前景来看，经济保障因素对于影响国际体育组织的独立性，并保持组织正确的前进方向已经不成其为问题。相比较而言，国际体育组织自治的权利诉求在政治实现方面面临更大的障碍和困难。因为政治活动的现实性与自利性，权力主体很难赋予一个社会或行业自由结社组织以平等的政治身份，以及与之相匹配并衍生出的权力制衡力量。从政治与社会权力制衡的角度而言，国际体育组织自治具有独特的优越性。一方面，国际体育组织有必要摆脱政治权力的束缚与控制，沿着彰显并实现人类普适价值的正确道路前进。如果国际体育组织依附于创始国或某个主导国家的权力意志，就不会凝聚更大的行动共识，不会形成广泛的政治参与。如果国际体育组织依附于联合国、世界贸易组织、欧洲联盟等国际或区域性政治经济组织，无法保证行业优势的充分发挥，实现行业利益最大化的现实要求，也无法基于体育领域的特殊性更好地促进与实现社会公平正义。从国际社会关于政府间国际组织存在国家利益代理关系的广泛批评中可以看出，联合国、世界银行、世界贸易组织等政府间国际组织更多地在维护以美国为首的世界体系霸权的意志，依附于此只会削弱世界体育发展的活力，葬送世界体育的美好前程。这为国际体育组织建立最低标准的自治提供了内部动力。

另一方面，非政府组织或非营利组织也称第三部门（the third sector），与政府部门（第一部门）、私营企业（第二部门）共同形成三股影响权力建制和社会平衡的主要力量。以“三权分立”为核心的西方民主政治建制原则，讲求权力制衡、自治与相互控制、多头政体治理的民主化实践，任何人、任何团队、集团、派系、政党或阶层应当长期限制自己使用可得到的资源来促进自己的独特利益，民主化意味着重新分配政治资源，减少政治不平等，这就是阿克顿（Lord Acton）“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”这一格言的精要[4]。国际体育组织处于政府部门与私营企业之间，是体育行业可持续发展的掌舵者，更多地承担社会责任和公共使命，限制政府权力和经济力量腐蚀体育界的历史成就，在经济独立和政治身份方面赋予适当程度的自治就显得十分必要。诚然，自治不是组织权力的隔离，而是更多的依赖和相互依存。因为，生活在一个多样化环境中的每个人都依赖这些环境而生存，从依赖到独立[6]，最后意识到所有人都是相互依存且紧密联系的利益、责任和命运共同体，犹如诗人约翰·多恩的布道词：“没有人是一座孤岛”。自治也就成为现代民主国家最显著的特征，即结成和加入各类组织的普遍自由，既相互控制又合作有利的组织系统，也是现代性的特征之一[4]。这为国际体育组织实现更大程度的自治提供了外部动力。

国际体育组织自治具有独特的优越性，其独立集权造成的弊端也昭然若揭。颇具讽刺意味的是，2015年爆发的国际足联大范围腐败丑闻，前国际田联主席迪亚克腐败丑闻，国际田联大规模兴奋剂丑闻，俄罗斯田径界存在“有组织的”“系统性的”使用兴奋剂等一系列问题，暴露出国际体育组织自治的局限性以及所处的道德困境。以国际足联腐败丑闻为例，这是国际非政府组织自治权不断膨胀以及无限制使用的典型案例，与一般的国际非政府组织面临不同的处境，作为世界第一运动的足球具有强大的社会影响力和广泛的经济来源基础，为国际足联逐步扩大自治权及行动范围提供了交易砝码和政治资本。国际足联在名义上属于国际非政府组织，其实际影响却超越了国际非政府组织的公共性特征，兼具社会公益组织的身份、超国家政府的有限权力、私营企业的逐利性等各项政治经济功能。国际非政府体育组织在寻求高度自治的道路上，不能丧失自治权的边界意识，不能处于“无政府状态”和野蛮生长状态。

为保证行业组织自治权发挥效率最大化和“政治正确”原则，建立相应的控制机制十分必要。国际非政府组织自治权控制机制包括内部治理机制与外部监管机制2大范畴。对于组织自治权的内部性而言，善治作为一种内部决策和利益协商的方式，是实现国际体育组织自治权内部控制和组织高效运行的最佳机制。“善治”的定义多种多样，这些定义源自人们对于组织内部决策方式和执行这些决策的正式及非正式机构的作用的常规化设想。联合国特地将善治与人类的可持续发展这一时代命题联系在一起，联合国人权委员会将参与性、透明度、责任感、问责制视为善治的主要特征[7]。国际体育组织尽早实现善治改革发展已经成为体育界的普遍共识[1-2，8-9]。对于组织自治权的外部性而言，为促进多种行为体之间相互依赖、协调与合作[10]，应该创新更多更好的协调与控制形式，避免国际体育组织逾越资源禀赋与自治权的边界，相应受到外部力量在某种适当强度上的监督与限制。

3　《奥林匹克2020议程》自治权提议解读

国际体育组织建立健全内部治理机制和外部控制机制是学界的理想诉求，而实际情况是，国际体育组织一以贯之行业自治的历史传统，至今仍在极力排斥外部力量的介入与控制，始终坚持一条不可逾越的红线，这条“红线”蕴涵的意义深刻，象征国际体育组织的民主制度起源和未来前景，也就是坚决拒绝建立外部控制机制。与之相对应，奉行内部自治这一单边主义路线，相应建立健全组织内部控制机制，就成为国际体育组织引领各单项体育运动实现良性可持续发展的唯一选择。诚然，始终拒绝外部力量的控制与掣肘，坚决否定组织外部控制机制，并不代表组织由此变得专制、低效、腐败及面临更糟的状况。如果能充分考虑体育行业的特点，建立健全并执行更严格标准的善治体系与控制机制，自治本身也就成为一种促进体育行业更好更快发展的最佳机制。由国际体育组织自治权导致的腐败风险及后果难以估计，而政府投入预防腐败的成本同样很高[11]。在全球化与信息网络化社会，政府全面监管第三部门乃至公共生活是不切实际的，地方自治、行业自治、社会组织自治也就成为一种更高效的社会决策与协调机制。从资源配置、组织决策与服务效率的角度来看，在追求效率与实现民主之间，民主开放性在主观上必须通过公共讨论和发展与公民们的亲近关系，而公共决策的过程却过于冗长和曲折[10]，也让自治本身蜕变为一种最佳机制创造了实践条件。

依据《奥林匹克2020议程》详解版（即“Context and background”版本）披露出的更多细节，对国际奥委会自治权提议做进一步的解读。第28条提议有关“背景描述”内容指出，“国家奥委会与各国政府之间的合作十分重要。国际奥委会在创建范本的过程中，可从联合国承认体育自治权的决议中获益，国际奥委会拥有体育自治权经由2014年纽约召开的联合国大会批准通过。联合国决议强化了体育组织在与国家政府合作过程中的地位，支持他们的自治权和在体育发展中的合作。确保自治权的法律手段（影响）是促进有关各方签订谅解备忘录”[12]。国际奥委会已确立了经济独立的地位，这点毋庸讳言，学界不再担心国际体育组织缺乏经济独立，而是伴随新世纪体育商业化和体育市场的繁荣态势，转而担忧国际体育组织过于经济独立和资本充盈，愈发受到全球商业化进程以及资本主义贪婪性和掠夺性本质的负面影响[13]。由此也促使国际奥委会由自治权范畴中的经济独立转向政治自治的诉求。在“善治与自治”工作组陈述及环境背景说明中，国际奥委会将体育的独特价值与政治自治的必然要求联系在一起，同时“善治与自治”工作组聘请外部专家（世界银行机构完整性组织副主席、顶级合作伙伴治理专家等）汲取建设性意见，旨在论证解释二者的必然联系，为获得政治自治授权建立值得信赖的理论基础，同时强调实现政治自治的现实紧迫性。

国际体育组织作为全球政治新势力的崛起，已经成为一种不可逆的事实与必然趋势，以超国家特性介入民族国家内部治理过程中，使国际体育组织具有干预影响民族国家内部事务的能力。这种获得政治自治和不断生长的能力是全球政治结构面临的普遍问题，在国际舞台上，国际化运作的企业和非政府组织等新的势力，正在赢得权力和影响力，达到了足以深刻改变政治和政治理论的程度[14]。2014年，在纽约召开的联合国大会上，联合国有史以来第一次承认了国际奥委会拥有体育自治权，由会员国表决通过的联合国决议不仅承认这种自治权，甚至“支持体育的独立和自治，支持国际奥委会在引领奥林匹克运动中的使命”[12]。国际奥委会赢得政治自治权（承认与授权）这一事件，对于国际体育组织，甚或国际非政府组织逐步扩大自治权范畴具有里程碑式意义。

4　奥林匹克善治改革中的自治权问题反思

4.1组织自治与善治改革的关系

国际体育组织的自治传统造就了体育界的发展繁荣，作为西方自由民主理念的领导者——美国，全美4大职业体育联盟拥有高度自治权，适用反垄断法豁免原则的保护。行业自治的历史积累同样炮制了国际足联高度集权导致的深层危机。如果国际足联能够建立健全并执行更严格标准的善治机制，是否可以避免沦为“拜占庭式帝国风格”复辟的悲剧。这里核心的问题是，自治与善治是何种关系？

从广泛多样的“善治”定义中提炼一些普遍性要素，自治因素是实现善治的一个要素环节，却远不处于中心的角色。这里引用一个比较权威的善治解释版本，《治理百科全书》关于自治与善治的关系问题指出[7]，“组织必须在合理的时间内对所有利益相关者的需求做出回应。善治就是建立信任，保证所有利益相关者得到合理对待。为了达到这个目标，组织必须拥有做出及时回应的技术与管理能力。这意味着组织需要雇佣、培训员工，以达到最佳反应时间和高质量的处理结果。从更广泛的方面而言，为了最大幅度地提高效率，组织需要保证拥有改变组织结构和管理系统的能力（有时是自治权）”。从中可以看出，自治权与组织效率联系紧密，可以更好更快地回应组织会员、利益相关者、广大公众面临的问题。

本着“以人为本、服务大众”的理念，为组织会员和广大公众提供更好、更便捷的服务，在这层公共使命意义上，组织自治权具有一定的说服力和自洽性。除此之外的组织自治诉求，不能说与善治毫无关联，至少动机让人生疑。还有什么比国际体育组织的自治权更重要的呢？显然是组织必须承担的社会责任和公共使命。从政治自利性角度而言，现实状况让人忧心，来自政治学者梅斯奎塔的批评一针见血，“对于国际奥委会来说，还有什么能比促进国际体育竞赛的质量（或许数量）、不受政治和个人干扰更重要的呢？答案是奢侈的招待以及金钱”[15]。国际体育组织生产的核心产品——体育竞赛的质量或数量决定了社会影响力和商业价值，社会影响力决定了国际体育组织的经济独立和自治权的使用广度强度，比自治权这一“立身之本”更具吸引力的或许是游离于可见的民主程序之外的“潜规则”和金钱语言了，国际足联腐败丑闻恰恰将这种担忧变成了现实。

4.2政策设计存在的问题

国际非政府体育组织属于没有政治实权的领域，国际奥委会、国际足联等组织之所以具有广泛深远的国际影响力，完全凭借的是体育的内在价值、魅力以及高质量赛事产品的影响力产生的权威效应，组织的权威性而非依附的政治实权将包括民族国家与政府在内的利益相关者聚集在一起，由此开创了新世纪体育发展的崭新局面。从实现内部控制的善治到寻求政治身份与自治权，是一个水到渠成的政治认同过程，也是一个不断尝试的权力（权威）主体间合作与增进政治互信的过程。如果国际体育组织内部普遍未能建立并切实执行更严格标准的善治机制，相反却一味地索取政治自治权，这种“可疑的自治”显然与奥林匹克主义的崇高理想、人类普适价值观相违背，也将面临可怕的后果。以国际足联腐败丑闻为例，如果国际足联获得政治自治授权，这一“护身符”将导致瑞士国内法相关条款、美国国内法“长臂管辖权”原则在“国际足联腐败案”立案审查问题上，失去对涉事国际足联官员的司法审查权，涉事国际足联官员也将接受主席布拉特治下的“道德委员会”的内部裁决，组织内部泛滥的腐败状况仍将持续，这种可预测的结果是多么可怕。

《奥林匹克和体育运动善治基本通则》第7章“维护自治并与政府缔造和谐关系”，以及《奥林匹克2020议程》“善治与自治”改革议程，都将自治视为善治与奥林匹克运动发展的重要组成部分。自治权要素的重要地位，一方面作为体育界的悠久传统和特权领域，是历史文化遗产不可分割的部分；另一方面，政治自治诉求与国际体育组织普遍难以恭维的善治状况之间形成鲜明反差，将自治权要素置于善治机制的重要地位着实让人生疑。为化解奥林匹克运动利益相关者和广大公众的疑虑，旨在为国际奥委会追求政治自治权的行为辩护，《奥林匹克2020议程》“善治与自治”工作组给出的权威解释是：“良好治理与自治权息息相关，它们是一枚硬币的两面。我们开展体育运动和成员组织能够确保自治权合理使用的关键，在于对善治标准的恰当运用”[12]。国际奥委会十分明确这个道理，赢得政治自治权的前提是建立健全内部控制机制，而实现内部控制的最佳机制是建立健全并执行更严格标准的善治机制。现实中的奥林匹克善治状况又如何呢？

2008年2月11日，国际奥委会召开的奥林匹克和体育运动自治论坛上发布了《奥林匹克和体育运动善治基本通则》，提议所有奥林匹克成员应当采用善治基本通则并将其作为最低标准。《奥林匹克2020议程》第27条提议“遵守善治基本通则”指出[12]，所有隶属于奥林匹克运动的组织要遵守《奥林匹克和体育运动善治基本通则》。要监管与衡量这种“遵守”，如有需要，国际奥委会可提供支持工具和流程以帮助组织遵守善治基本通则。组织有义务定期开展自我评估，定期向国际奥委会递交自我评定结果，如未获得此类信息，国际奥委会将自行索要。善治基本通则应定期修订，设立工作小组或请教专家，强调透明度、完整性和反腐的必要性。从政策设计和政策执行2个方面来说，《奥林匹克2020议程》第27条提议犹如一张“空头支票”，很难符合更严格标准的善治改革预期。善治基本通则的政策文本倾向于纲领性和宏观性，理念性成分远多于操作性问题，政策条款能够传达出的信息量较少，自颁布以来从未修订更新，对全球治理实践的前沿性问题回应不足，在理念、完整性、可操作性等方面明显滞后。

善治基本通则并不是全球体育治理领域最领先的指导版本（参见丹麦体育研究所发布的《国际体育组织善治行动报告》[9]），2012年3月出台的《澳大利亚体委体育治理原则》从治理理念、商业性控制条款、完整性、可操作性等方面，明显优于国际奥委会的善治基本通则。相比较而言，奥林匹克善治改革依旧延续了非营利性身份与市场经营主体混同的状态。《奥林匹克和体育运动善治基本通则》和《奥林匹克2020议程》并未明确体育组织的市场经营主体身份，只是对现金流做出财务审查规定。此外，善治基本通则什么时候能够修订更新，修订后的善治基本通则能够达到何种严格标准的程度，能否广泛深入地执行更严格的善治标准，这些都是未知数。

4.3政策执行面临的困境

在政策执行方面，《奥林匹克2020议程》引领的改革进程具有的象征性意义远大于实质性意义。国际奥委会是领导全球体育组织治理的“火车头”，改革表率作用十分重要，但最终决定改革成效的却是广大的会员组织（国际单项体育联合会、国家体育组织等）。以国际奥委会内部治理为例，植根于西方民主政治传统的国际体育组织，应该继承西方民主政治最基本的“三权分立”建制原则，即司法权、行政权和立法权的相对独立，具体到第三部门的内部治理架构上，也可以变通为决策权、执行权和监督权的相对独立。权力分立对于非政府组织及商界来说也是一种很好的治理实践，组织机构内部管理层及董事会分权有利于实施内部控制程序，促进组织内部形成权力制衡机制[16]。而事实上，国际体育组织并未普遍实现真正意义上的“三权分立”建制原则。来自比利时、丹麦、德国组成的研究团队，对列入奥运会比赛项目的35个国际单项体育联合会的治理结构进行调研结果表明[1]，17个组织采用了道德规范标准，12个组织设有依照道德规范标准进行监督的道德委员会，仅有3个组织设有独立的道德委员会（脱离组织的行政部门独立运行）。如果道德委员会不能实现独立，便不可能公正裁决行政部门成员的违法违规行为。仅有国际自行车联盟（UCI）道德委员会有权主动提起诉讼，在大多数组织的治理架构中，内部立案审查必须提交执委会审议通过（在案件开始调查之前，必须将涉事案件提交执委会讨论），这严重破坏了组织内部治理的权力制衡机制。监督权力属于执行部门的管辖，“三权分立”建制如同虚设。国际奥委会会员组织的中心层（列入奥运会比赛项目的35个国际单项体育联合会）况且如此，构筑世界体育治理体系的“塔基”——国际奥委会广大的会员组织面临的内部监督状况就更令人担忧了。

体育治理研究与实践主要存在体育组织的治理和体育活动中的公司治理（corporate governance）2大范畴，从引入公司治理模式的视角而言，将国际体育组织视为一个公司化的治理制度设计，而事实上，国际体育组织普遍涉及的商业利益层面也可以视为一个跨国商业组织。董事会结构是主要的内部治理途径，公司治理层面上的董事会功能相当于非营利性组织的执委会，其主要职责是确保本组织的活动在实现组织自身及成员和社会最大利益条件下得到有效执行。为了有效地监督首席执行官或职业经理人的个人利益行为，组织应该在某些方面建立监督控制机制，并有效保护利益相关者的各方利益，组织相应也将拥有更好的业绩回报。那些由组织内部人员组成的董事会，如组织的现任或前任管理人员，或者那些依靠组织生存的人，都不太可能实现有效监督。如果董事会的大部分成员是外部人员，则有益于联合各利益相关者并接纳相关建议[17-20]。

现在的核心问题是，《奥林匹克2020议程》第30条提议能否在世界体育治理体系的“塔基”中获得有效执行，国际奥委会能否对会员组织强制实行这一革命性的政策。按照《国际奥委会与奥林匹克体系——世界体育的治理》一书的观点[21]，国际奥委会作为中轴负责协调与国际体育联合会、国家奥委会、国际赞助商、各国政府与政府间国际组织等利益相关者的关系，这是一种双边合作与协商治理的关系，国际奥委会并不拥有利益相关者的控制权，只能以施加影响的方式敦促利益相关者的改革议程。《奥林匹克2020议程》这一国际奥委会力推的战略布局，如果广大的会员组织乃至广泛的利益相关者执行不力，那么改革议程就是“纸上谈兵”。从国际足联炮制的改革障眼法来看，国际奥委会敦促各方力量按照《奥林匹克2020议程》精神进行实质性改革还有很长的路要走，这就是奥林匹克善治改革议程的执行困境。

5　结语

奥林匹克善治改革议程从善治标准、自治权和透明度3个方面展开，具有一定的政策水准和改革预期。以奥林匹克善治改革引领下的奥林匹克运动内部控制机制尚未解决一系列体制机制问题，政策设计存在一定的局限性，政策执行面临较大的困境，致使奥林匹克善治改革充满不可预知的变数。当自治原则日渐成为国际体育组织权力运行机制不可分割且难以撼动的要素特征，实现并进一步强化组织自治权沦为一种不可逆转的趋势，学界、业界就要尽快为国际体育组织高度自治可能导致的负面结果，以及建立健全内部控制机制寻找出路。组织自治研究是国际体育研究前沿，也是中国体育组织改革发展面临的紧迫问题。中国在大力推进足球改革发展，体育组织“管办分离”改革问题上，同样面临组织再造与自治问题，必须为体育自治权的局限性和潜在的危机做好充分准备。

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●成果报告Original Articles

作者简介：黄璐（1981-），男，江西宜春人，副教授，研究方向为体育人文社会学。

基金项目：国家社会科学基金项目（项目编号：13CTY001）

收稿日期：2015-11-10；修回日期：2016-01-14；录用日期：2016-01-15

DOI：10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.01.002

中图分类号：G 80-05

文献标志码：A

文章编号：1005-0000（2016）01-006-06

作者单位：华北理工大学体育部，河北唐山063009。