王欢欢

青岛大学法学院

论人大法律监督遇到的问题以及对策

王欢欢

青岛大学法学院

党的十八届四中全会提出了“依法治国”的总方略，明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，标志着我国的现代化法制建设进入了新的征程。在我国，人民代表大会是司法权的来源，人大监督依据的是作为国家根本大法的宪法，代表的是国家意志和人民意志，体现的是我国国体和政体的本质与内容。每一次监督权力的行使都是对人民主权原则的彰显。因此，人大以及人大监督在全国人民的政治生活中占据着举足轻重的地位。在当前的社会背景下，人大在法律监督方面还存在诸多问题，相应的监督措施也缺乏相应的针对性与实效性。

人民代表大会；法律监督；问题；对策

一、人大法律监督的概述

对于法律监督这一概念，在目前中国学术界仍未达成一致得意见。狭义的法律监督一般指有法律监督权的国家机关对于立法、司法、执法活动的监督。从广义上理解，法律监督是指有监督权的国家机关、组织、个人作为监督主体对被监督对象的活动进行合宪性、合法性、合理性的审查，对违法行为进行纠正的活动。在我国，人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职权的权力。人大法律监督是指各级人民代表大会及其常委会对由自己产生的政府机关和司法机关及其工作人员的行为依法进行指导、审查、督促、并在此基础上行使相应的批准、决定、罢免等权力的过程。①

二、人大法律监督存在的问题

相对于行政监督、党纪监督、司法监督、群众监督、舆论监督等监督来说，地方各级国家权力的监督监督的范围更广、层次更高、权威也更大，但是在实践中确是缺乏有力的监督措施，产生的原因是多方面的，有体制的、自身的、法律的、客观的等各方面。

（一）法律规定不完备。首先，前已所述，人大发挥监督作用主要依据的是作为国家根本大法的宪法，国家虽然已经制定了很多的法律法规，但是并未制定专门的监督法。宪法和地方组织法虽然对一些监督问题作出了规定，但是仅仅是原则性的，不利于司法实践的具体操作。在一些地方制定了监督条例，但是条例的适用范围毕竟有限，仅适用于本地，法律权威远不及国家法律。地方各级国家权力机关在加大监督力度，进行实质性和深层次监督时候势必会碰到国家法律今何在的问题，以至于在司法实践进行操作时放不开手脚。其次，全国人大是我国的最高国家权力机关，司法、行政机关都是由国家权力机关产生并对其负责，人大在整个国家机构体系中居于最高地位并发挥主导性作用。在这种“议行合一”的体制下，人大对其他国家权力机关的监督是“单向”监督，其他国家权力机关只有接受监督的义务，而没有权力机关的权力。②

（二）人大法律监督的被动性。我国的权力机关行使监督权，是在权力机关的日常工作中进行的，基本上属于被动的监督。法律规定，“一府两院”要将重要事项向国家权力机关报告，但是对于什么是“重要事项”法律并没有作出明确的规定，人们也没有达成统一的共识，因此在实践操作中就很难把握，“一府两院”便可以在很多问题上规避人大的监督，这么样必然会影响人大法律监督权的行使。另外人大监督具有滞后性，缺乏应有的约束性和超前性，要想出充分发挥人大监督的作用，首先必须使人大的监督独立化、主动化。权力机关监督的独立化问题不仅涉及机关内部的权力配置和制衡问题，而且与政治体制的改革有关系。

（三）监督主体素质不高。地方各级国家权力机关的组成人员现状是：各条战线、各行业、社会各界人士、专家学者的代表的简单集合体；人大常委会做为国家权力机关的常设机关，在监督过程中发挥举足轻重的作用，但是人大常委会得组成人员大多数是从党、政、司法部门退到或者安排到人大来的，且有很多人竟然是兼职。他们在原来的单位大都担任领导职位，有着广泛的关系网络，不愿意轻易的得罪人，加上很多人本身年级也大了，都抱着得过且过的心态进行监督。而职权的特殊性要求其组成人员不但有较高的政治素养和理论素养，还要具备丰富的工作实践经验和较强的业务能力，更有甚者有一定的法律知识和人大的工作经验，逐步实现专职化。监督意识不强，素质不高就会很难搞好这项高层次和深层次的监督工作。中国是一个人情社会，假如说有人将人情意识摆在监督意识上头，监督过程中怕东怕西，怕“得罪人”、怕“撕破脸”、怕“关系搞僵”，等等不利于自己未来前途的想法就会油然而生，就是把监督开成“歌功颂德会”，说起成绩来头头是道，谈起问题来“轻描淡写”，不会也不敢直言，不敢挑刺，即使挑刺也挑不出什么实质性内容来。

三、人大监督改变的对策

（一）完善监督机制。我国是中国共产党领导的社会主义国家，监督机制不宜照搬西方国家“三足鼎立”的那套，也不能走“长官意识”、“颐指气使”、“独断专行”的老路子，而是要在一个中心两个基本点和四项基本原则指导下，走具有中国特色的道路。

1、制定监督配套法规。具体而言，国家要制定监督配套法规，地方也要制定相应的补充性法规。法规需要对监督主体、客体、内容、形式、职权等等作出明确的规定，并且制定出保障监督的条款。首先，应当通过法律明确国家权力机关及其组成人员采用各种方式进行法律监督的行为，都是依法行使监督权的行为，是具有法律效力的行为；其次，应当将国家权力机关的监督权与它的决定权和人事任免权等其他权力有机的结合起来，提高监督权的力度，提高人大监督决议的刚性；再次，为了使国家执行机关及其工作人员配合监督，减少监督过程中的抵触情况，应当将接受人大监督作为被监督对象的法律义务并配之以一定的法律责任。主要拒不履行或者阻挠国家权力机关监督权的实现，就必须承担相应的法律责任。另外，在现实生活中，人大代表不认真履行职权、敷衍了事的情况并不少见，对于这些认为在人大这种“二线”、“三线”就是混日子的人大机构及其工作人员，也给与相应的责任规制。

2、建立和完善监督制度。要制定组织人事制度、国家公务员制度、地方各级人大常委会组成人员的条件、任职、任期、撤免、罢免等等制度，内容要与宪法、地方组织法、国家监督法相衔接。目前我国人大的监督是单向监督，人大不受其他国家机关的监督，如果人大及其委员会滥用权力就没有相应的监督机构予以制约。人民代表大会是选举组成的，是代表广大人民群众的意志行使职权的机构，所以从广义的理论上说，人民应当是人大的监督主体。我们应当确立相应的机制，为人民监督人大权力的行使提供合理的途径。同时，监督与透明是不可区分的，在人民群众对人大的监督问题上应当引入新闻监督和社会监督，将人大的工作情况公之于众，给人民的监督提供一个窗口，使人民的监督权和了解权落实到实处 。③

（二）增强各级干部特别是领导干部的法制观念。辩证唯物主义者承认领导人在集体中的重要作用，或者说关键作用，甚至是决定作用。但是领导人只有在群体生活中，在与人民群众的结合下才能发挥其作用。况且这种作用要受时间、空间和自身条件的限制。如果不讲条件任意夸大领导人的作用就会犯唯心主义的错误，我们党在这方面的教训是十分深刻的。所以，小平同志说，还是法制靠得住。由于领导人居于组织、领导、支配、决策地位，抓法制观念的树立，理应把各级领导作为重点。要通过学习、宣传、教育、培养、考核等方法增强他们的法制观念，使之法制观念不断强化，人之观念不断淡化，逐步实现由以领导讲话、指示作为工作依据向以集体决定、法律作为工作依据的转变。

（三）提高地方各级国家权力机关的整体素质。提高整体素质是改变监督缺乏力度的自身条件。为此，一是组成人员特别是常委会组成人员要加强学习和工作实践，不断增长知识和才干；而是人员构成比例要趋于合理，除了注意代表外，更要注重成员的文化水平、专业知识（包括法律知识）和工作经验（包括人大工作）经验；三是逐步实现人大常委会组成人员的专职化、专业化、高能化，改变安排、照顾、兼职的偏向。只要常委会是由“刚直不阿”的专家组成，监督工作一定会有新的起色。

四、结语

人民代表大会成立60多年以来，我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，有力的推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。在这个过程中，应该结合实践、大胆探索，创造出好的做法与经验。但是地方各级人大在行使监督权的过程中，存在很多的问题，怎么样人大的监督硬朗起来，增强监督实效，是我们应该认真探索和追求的问题。

注释

①孙逸民.社会主义监督学概论.中共中央党校出版社，1990.

②蔡虹.“当代中国人大法律监督机制的现状及其完善”宿州教育学院学报,第9卷第1期 2006（2）.

③马岭.从（监督法）（草案）引出的思考和建议.法学，2003，（1）

[1]李龙.依法治国方略实施问题研究.武汉大学出版社， 2000.

[2]郭道晖.法的时代呼唤.中国法制出版社，1998.

[3]汤唯，孙季萍.法律监督论纲.北京大学出版社，2001.

[4]谭世贵.中国司法改革研究.法律出版社，2000.

[5]信春鹰，李琳.依法治国与司法改革，中国法制出版社，1999.

[6]孙逸民.社会主义监督学概论.中共中央党校出版社，1990.

[7]王启信.国家权力机关监督概论.山东人民出版社，1994.

姓名：王欢欢，学历：硕士，研究方向：刑事诉讼、民事诉讼，单位：青岛大学法学院。