叶梅子

浙江省温岭中学

对如何形成“社会协同、公众参与”的社会管理工作格局的思考

叶梅子

浙江省温岭中学

本文从如何推进社会管理体制改革出发，深入分析在社会管理创新工作中，社会协同、公众参与社会管理的重要性和必要性，目的在于形成纵向到底、横向到边的组织领导和工作网络，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局，努力形成社会管理创新人人有责、成果人人共享的生动局面。近年来，从中央到基层各级党委、政府始终把加强社会管理作为维护社会安定团结的基础工作来抓，切实加强各级党委在社会管理格局中“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，不断完善和强化各级政府的社会管理职能，积极发挥各类社会组织在社会管理中的基础性作用和广大人民群众在社会管理中的主体作用，积极推进社会管理体制机制和工作方法的创新，有力地促进了社会和谐稳定。但是，必须看到，随着经济社会的深刻变化，新事物、新情况层出不穷，新矛盾、新问题应接不暇。如何根据社会发展的阶段性特征，发挥社会各界力量来推进社会管理创新，是一个需要我们认真研究、着力破解的重大现实问题。

一、形成“社会协同、公众参与”的社会管理工作格局重要性和必要性。

党的十八大提出加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。这就将公众参与社会管理创新提到了新的高度，也充分说明了社会管理创新中公众参与的重要价值。

（一）形成“社会协同、公众参与”的社会管理工作格局是构建社会主义和谐社会的必然要求。社会是由各种各样的人和各种各样的组织及其它们的活动构成的综合体。一个社会要保持和谐稳定，必须对各种利益关系进行协调，对各种公共行为和活动进行规范。社会管理的主要任务就是通过制订社会政策和法规，依法规范和管理社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。建立科学合理的社会管理体制机制，实施有效的社会管理，能够调动社会各方参与社会管理的积极性，使整个社会充满活力；能够调节社会利益关系，保障公民的基本权益，促进社会的公平正义；能够维系人与人之间友好相处，化解社会矛盾冲突，营造安定有序的良好局面。社会要和谐，既离不开经济建设、经济管理。改革开放后的一段时期中，我们面临的社会管理的外部环境发生变化，管理领域不断扩大，管理事务越来越多，管理对象日趋复杂，人民群众对完善社会管理要求越来越高。另一方面，我们的社会管理体制机制、管理方式、管理手段，不少还沿袭着计划经济和封闭社会的管理模式，造成人民群众的利益诉求得不到有效疏导，社会领域的大量矛盾得不到及时解决，社会冲突不断，影响社会安定团结。在新的形势下，要实现重要提出的构建社会主义和谐社会的战略任务，以原来的纯政府主导的社会管理模式已经适应不了现在的形势，必须深入研究社会管理规律，创新社会管理体制，整合社会资源，实施社会协同管理，公众积极参与的社会管理模式，提高社会管理水平。

（二）形成“社会协同、公众参与”的社会管理工作格局是适应社会结构变化的客观要求。随着经济体制改革不断深入，工业化、城市化、市场化和国际化进程速度加快，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，我们社会结构发生了前所未有的深刻变化。作为沿海城市，我们相对其他地区更早地遇到了许多新情况、新问题，社会结构转型的特征更加明显。才人口结构变化上看，温岭市现有常住人口120万，有登记在册的外来人口60余万，且流动性较快。从就业结构变化上看，从事农业生产的劳动力很少，全市农村劳动力已基本转入二、三产业就业，同时还吸纳了大批外来民工。从城乡结构变化上看，我市的城市化进程推进速度较快，远远高出全国其他地区，但城乡差距扩大趋势仍未有效遏制，城市内部矛盾开始突现。从社会阶层结构变化上看，我市作为全国首家股份制企业诞生地，改革开放以来，私有企业如雨后春笋般遍地开花，农业劳动者阶层迅速萎缩。同时，私营企业主、个体工商户、经理阶层等一批新的社会阶层迅速形成。在社会利益急剧分化和重组，社会矛盾、摩擦和冲突日益增多的背景下，传统的以政治诉求与政治力量实现社会整合的管理模式已经不相适应，必须大力推进社会管理创新，积极探索与社会结构变化相适应的现代社会管理模式。

（三）形成“社会协同、公众参与”的社会管理工作格局是推动政府职能转变的重要举措。我们已进入改革的攻坚阶段和社会转型的关键时期，今后一个阶段改革的重点将是加快政府职能转变。长期以来，由于高度集中的计划经济体制影响，政府的社会管理职能还不够健全，存在许多越位、缺位和错位的问题。我们过于追求GDP的增长，甚至直接干预微观经济行为，管了许多不该管、管不了也管不好的事情，妨碍市场体制的有效发挥；在机构职能设置上，过于偏重经济管理领域，社会管理力量相对薄弱，社会管理机构、人员和职权的不到位现象十分突出；不少干部仍习惯于沿用计划经济时代的管理手段，重审批轻监管、重权利轻责任、重利益轻服务，甚至以审批代替管理，以控制代替管理，在一些社会领域中往往出现管得过“死”与管理“真空”并存的现象。由此造成社会管理体制改革滞后，政府的社会管理能力不强，经济建设与社会建设“一条腿长、一条腿短”的现象。如何进一步强化政府的社会管理职能，切实管好政府该管的社会事务，把政府不该管的社会事务转移给社会组织，加强基层民主，提高公众参与度，是摆在各级政府面前的一项重要而紧迫的任务。

二、社会管理体制现状及存在的主要问题

总体上看，我们对社会管理和社会管理体制的认识和研究还很不充分，现行社会管理体制还很不科学、很不健全，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还远未形成。具体来说，主要表现在以下三个方面：

（一）作为社会管理主体和基础的群众力量很不发达，公众对社会管理的参与程度很低，这极大地限制了更多的社会公共事务管理在公众自我组织和自我管理的自我治理中实现。公众力量的发展还存在许多问题，公民赖以发展的组织基础非常薄弱，社会组织的发展面临许多制度性困境，社会组织很不发达，公民的社会参与意识和程度还很低，公众自我管理所需要的组织载体和公民的志愿精神和公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。

（二）有限政府的理念尚未确立，市场经济制度有待健全。社会管理离不开国家和政府对公民社会和社会公共事务的能动治理。政府在社会管理中应扮演什么样的角色、起什么样的作用、管理哪些社会事务、怎样管理、如何与公民社会组织共同进行社会管理等是政府进行有效社会管理必须厘清的前提性问题。政府管理和社会管理职能定位错位、缺位和越位以及市场经济体制的不健全构成了我国社会管理和社会管理体制改革的重要制度环境，并成为制约政府充分履行社会管理职能的制度因素，成为社会管理和社会管理体制进一步完善的瓶颈所在。

（三）现行社会管理体制很不科学和很不健全。政府对社会的管理都是各自为政、互不相干，缺乏社会管理所需要的全面的社会政策;政府对经济建设和社会发展的关系认识不足，对社会发展的公共财政投入不足、投入结构不合理。“强政府，弱社会”的大环境造就了传统的社会管理体制，作为社会管理唯一主体的全能政府，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，社会组织和公众参与社会管理的空间很小，自治能力差，社会力量和市场力量对政府的依赖性极强。

三、现行社会管理体制出现问题的主要原因

现行社会管理体制出现上述问题，主要原因可以归纳如下

一是政府角色转换和职能转变不到位，政府在社会管理中越位和错位，同时，政府在推出某些社会领域的过程中出现管理的真空地带，形成缺位状态。政府社会管理越位和错位主要表现为政府运用不恰当的手段管理了不该管和管不了的社会事务。在全能型政府管理模式下，政府的社会管理部门权力高度集中，许多应由市场和社会承担的、应采用市场手段和机制运行的社会事务却由政府部门依靠行政权力来管理，这就是政府管了管不了也管不好的社会事务；社会管理中的部门分割和多头管理使多个部门管理同一社会事务或者本该由一个部门统一管理的社会事务却分管于不同部门之下，造成不同管理部门之间跨越管理权限而很难进行协调并造成管理的混乱，“八个部委管不了一头猪”现象就是政府内部在社会管理时越位和错位的典型表现。

二是社会结构的转型与变迁带来一系列社会管理问题。社会结构的最明显特点就是由于身份制和户籍管理制度形成的城乡二元结构。原有的户籍管理制度很难满足人户分离和流动人口不断增加的社会现实。与此同时，又没有合适的新制度对这些不断增加的流动人口进行规范和管理，尤其是随着城市化进程的加速，大批农民摆脱户籍和身份的束缚涌入城市，他们因无法纳入现有城市管理体制的范畴而造成一系列管理问题，如进城农民工问题、农民工子女教育问题和农民工权益保障问题等。政府对社会成员的基本保障中社会出现一系列问题，如社会治安问题、劳动就业问题、公共安全问题、社会公平问题、弱势群体问题、人口和环境保护问题等。

三是刚刚兴起的社会力量还无法面对和克服政府失灵和市场失灵的双重困境。社会组织的形成和崛起对我国经济、社会和政治生活带来了深刻的影响。但是，社会组织及公众的自治能力差，参与社会管理的空间和作用都不大，本来应该在公众自治过程中通过自治得以解决和完成的社会管理仍然由政府在承担，政府过多承担了不应该承担的对社会事务的直接管理任务，不但效果和效率不好，政府管理成本提高，而且对于公众朝向自主、独立和自治的进一步发展也是由百害而无一利。一方面，政府角色定位不清、职能转换不到位而造成公民社会的壮大困难重重;另一方面，公民社会的壮大又给政府的社会管理带来新的任务，在政府职能转换不到位的情况下，必然出现社会管理体制的多重问题。

四、形成“社会协同、公众参与”的社会管理工作格局需努力的方向

目前形成“社会协同、公众参与”的社会管理工作格局应着重朝着以下几个方面进行努力：

（一）转变社会管理理念，推动政府体制改革。转变传统社会管理理念，树立社会本位、共同治理、有限政府和服务政府等社会管理理念，就必然要求加快政府体制改革，理清政府的职能定位，解决好管什么和怎样管的问题，强化政府规则制定和监管的“掌舵”功能，科学设置政府社会管理机构、划分政府社会管理部门的权限，避免出现政府在社会管理中走向“总揽一切“或“过渡退让”两个极端，避免政府对那些管不好也管不了的社会事务进行直接干预和管理，避免政府社会管理部门之间管理职权的交叉和重复而造成社会管理效率低下、成本提高等。

（二）转变政府职能，创新政府公共服务方式。在确立有限政府理念、转变政府职能的基础上，政府提供公共服务的方式必须进行创新，以适应现代社会管理的需要。提供公共服务是政府社会管理的前提，而在公共服务中，健全和完善与社会保险、社会救助、社会福利等相衔接的社会保障体系尤为重要，它为社会管理体制改革的顺利进行奠定最基本的物质保障。

（三）培育各类社会组织，提高社会参与度。提高社会管理的公众参与，逐步使社会组织和公众转变为社会管理的真正主体之一。培育和发展各类公民社会组织，使各类公民社会组织成为政府进行社会管理的合作力量，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系；同时，通过培育各类社会组织，提高公民的参与能力和参与意识，保障公众的参与国家事务管理的公民权利，促进社会组织的自我管理和自治。

（四）以社区发展为依托，促进社区建设和社区管理。继续推进基层社区民主建设，通过社区民主建设，发展更多的社区组织，培养公民的社区属感、参与感，从而增强人们的社会认同感。基层社区民主必然会激发和培育公众依法参与社会管理的积极性、意识和观念，为政府找到一条很好的与公众沟通和协商的途径。政府要在加强社区建设投入的同时，进一步增强社区自治能力

要形成一个政府、社会组织、公众等合理分工、各就其位、各尽其能、相互合作、共同治理的社会管理理念和制度格局。即要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，最为重要的就是，政府需要转变社会管理的基本理念：以培养公民参与和志愿精神，保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展为落脚点；以公共服务为基础和前提条件，在服务中实现管理；明确政府与公民社会的关系定位，坚持“社会本位”和治理理念；树立政府在社会管理中占主导地位的思想，主动承担社会管理职责，强化政府的社会管理职能。