王润鼎

华东政法大学 上海松江 201620

浅谈我国国家治理体系的变迁与未来发展之路
——从政府与社会关系的角度来谈

王润鼎

华东政法大学 上海松江 201620

如何处理政府与社会的关系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题。我国政府与社会关系在传统社会、近代、解放后至“文革”结束、改革开放后四个阶段呈现出不同的状态，但始终在“小政府，大社会”与“大政府，小社会”或向两种模式发展的趋势之间徘徊，两者始终在此消彼长的状态下进行相互博弈和竞争。基于此，必须从推进依法治国、完善民主、强化多元主体共同参与三方面入手，进一步完善政府和社会间关系，推动国家治理体系建设更上一层楼。

国家治理体系；政府与社会；历史与未来

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的一大目标。这其中，如何处理政府与社会的关系是其中重中之重。一方面，在我国现行体制下，政府在经济、政治、文化、社会等诸多治理环节中掌握着话语权；另一方面，随着公民意识的提高，社会公众对于国家治理的参与度也越来越高。因此，政府与社会的关系处理很大程度上关系着国家治理体系建设的优劣。本文就从我国历史上政府与社会关系的演进谈起，并简单窥测我国国家治理体系的未来发展之路。

从历史发展的脉络来看，我国国家治理体系经历了巨大的变迁，这个变迁过程大致可分为这样四个阶段：传统社会（鸦片战争前）、近代（鸦片战争后至解放）、解放后至“文革”结束、改革开放后。而在政府和社会的关系在以上四个阶段同样呈现出不同的状态。

在传统社会中，政府与社会的关系呈现出的是“小政府、大社会”状态。这是因为，我国的封建社会体制下，国家的政权只到县一级，同时受客观条件所限，中央政权的政令也不可能完全覆盖到基层社会。因此在社会层面，实际掌权者是地方精英，也就是士绅。这类人群具有较高的公共地位和素质，总体上是受百姓拥戴的（尽管存在一些地方恶霸，但毕竟不占多数），他们的主要任务自然是维护地方的利益，同时也担负着“代表”中央政府治理地方社会的角色，是政府和社会的“中间者”和“代理人”。由此，他们成为了国家治理体系的重要一环，维持了中国传统社会绵延千年的稳定。

到了近代，随着士绅地位的转变和地方精英的解体，原有的“小政府、大社会”模式在逐步瓦解。同时由于战乱、发展商业、西方的影响等因素，政府需要加强对社会的控制，国家治理体系也随之发生变化。国家将社会统一纳入到政府治理体系中，并且用国家指派的形式制定基层代理人，以国家意志管理基层社会。这种基层社会的官僚化加强了国家对社会的控制，增强了社会的联系，有利于打破传统社会中地方势力把持基层政权造成的地方团体化。但同时也造成不少负面影响，最重要的就是打破了原来政府与社会关系的平衡，基层社会失去了表达利益的渠道，中央政府听不到社会的声音。与此同时，从上到下大批官员趁机打着“代表政府”的旗号,实际为了自身攫取利益而剥削百姓，成为近代社会动乱的根源之一。

新中国成立后，中国共产党较好地解决了政府与社会的整合问题。早在新中国成立前，中国共产党就在其控制的农村革命根据地建立了基层政权，并通过土地改革在经济上控制农村，同时发动了一系列群众运动，试图彻底改造旧社会，让党的权威深入到每一个民众的心里。在解放以后，党和政府继续着这一改造：在城市通过单位制将城市居民聚合起来，在农村则通过农业集体化运动（如人民公社）把零散的农村组织起来。这样一来，从城市到农村，社会各个方面都被纳入到中央政府的全面控制之中，呈现出一种“大政府，小社会”的局面。这种局面一开始确实使中国迅速从过去积贫积弱的状态下摆脱出来，社会面貌焕然一新，其后却越来越暴露出其生产效率低下、表面的高度整合掩盖了实际仍存在的内部不和谐等弊端，以至于在改革开放后这种“大政府，小社会”格局渐渐走向衰亡。

改革开放后，政府对社会的全面控制有所松动，同时随着市场经济的发展，社会的自主权尤其是经济方面的自主权日渐增大。不过，政府在事关意识形态和国计民生的大方向上对基层社会仍然保持着绝对的控制，在这些方面，政府与社会的关系模式变化不大，有些方面甚至依然维持着改革开放前的模式。这就导致了当今中国经济与政治体制不平衡的状况，带来诸多乱象与怪象。另一方面，相比改革开放前，中央政府下放了更多的权力给地方政府，使得地方与中央之间的利益分歧增大。同时市场经济的刺激也促使地方政府进一步形成自己的利益诉求。这样一来，社会大众既不能对其进行监督，上级又缺乏有效的管理，再加上市场机制的引入，中央政府、地方政府与社会三者间的关系愈发呈现出竞争性博弈化的状态。

从以上的历史回顾中我们不难发现，从某种程度上说，我国政府与社会之间的关系始终在“小政府，大社会”与“大政府，小社会”或向两种模式发展的趋势之间徘徊，两者始终在此消彼长的状态下进行相互博弈和竞争。随着全球一体化时代和信息化时代的到来，现在的这种模式愈发显得不合时宜，面临的外部挑战也越来越大。党的十八大报告中已经明确指出“要坚定不移地高举中国特色社会主义的伟大旗帜，既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路”，面对新形势，必须进一步完善政府和社会间关系，力争走出一条既不重复过去也不照搬国外模式的新路。

基于此，笔者认为应当从以下三方面着手，进一步完善政府和社会间关系，推动国家治理体系建设更上一层楼。

首先，必须坚定不移地推进依法治国。不久前闭幕的党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，体现了中央对此问题的高度重视。自古以来，我国就是一个以“人治”为主的社会，新中国成立以后，虽然历经种种努力，但此问题并没有得到根本解决，十年“文革”更是此问题暴露最彻底的时期。改革开放至今，我国的法治建设有了较大飞跃，但“人治”代替“法治”的情况还是不同程度地存在着。尤其在农村，这种情况尤为明显。这样一来，领导人的意志很大程度上影响着国家和政府意志，进而影响到社会的进程，以至于经常会把政府意志和社会诉求对立起来，造成严重后果。而要想真正实现依法治国，就必须在党的领导下，实现人民当家作主和依法治国的有机统一。只有这样，才能使政府意志和社会诉求相一致，并在政治生态上铲除“人治”隐形存在的可能，使法治不仅仅停留在口头上，进而形成党、国家、政府和全社会都讲法治的良好局面，提高国家治理体系的法治化水平。

其次，是要完善民主。上文提到党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要性，因此光有依法治国还不够，还必须落实人民当家作主的权利，也就是要加强民主建设。前文已经论述了政府和社会间关系之于国家治理体系建设的重要性，因此就民主建设层面而言，政府民主和社会（基层）民主显得同样重要。就政府民主而言，当前首先应推进依法行政，即加强政府立法、改善行政执法、完善行政监督；其次应加强科学民主决策，健全政务公开、扩大公众对政府立法的参与、完善专家咨询和社会听证制度；再有就是对党的民主和司法民主起到监督作用。就社会民主而言，当前应进一步加强农村基层民主政治建设、城市社区民主政治建设和职工代表大会制度建设，进一步完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，形成城市、农村、企事业单位“三位一体化”的社会民主。从而，通过完善政府民主和社会民主，提升整个国家的民主化水平，进而提高国家治理体系的民主化水平。

再次，要强化多元主体的共同参与。随着我国经济和社会的发展，国家治理体系也经历着从原来单纯由政府参与的单一中心向市场、社会力量、社会公众等多中心共同参与的格局转变。然而，这种转变在现实过程中却遇到了“全能政府”惯性的障碍，目前一些地方政府仍然习惯于对市场、社会力量和社会公众采取自上而下任务下达与政治动员的刚性工作方式，对社会事务大包大揽，忽略了其他主体在国家治理体系中的主力地位和作用。甚至有些地方政府的思维仍然停留在旧有模式，将市场、社会力量和社会公众视为治理的对象而不是合作的伙伴，漠视他们对国家治理体系现代化的强烈诉求。其结果不仅会因为政府实际上很多问题想管但管不了而造成“政府失灵”的状况，而且会因缺乏社会协同和公众参与而影响社会认同，导致国家治理体系现代化的社会基础难以建立。只有先转变治理观念，形成“政府是主体，人民也是主体，还有各组织、各单位都是治理主体”的正确观念，进而转变治理模式，从单纯政府治理转变为政府、市场、社会的联合治理，这样才能形成国家治理体系的协同格局，促进国家治理体系的现代化。

政府和社会间关系的完善并非一朝一夕，国家治理体系的现代化也不可能一蹴而就。但是只要各方齐心协力、共同努力，其前景一定是光明的，中国的明天也会变得更加美好。

[1]姜晓萍.《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》.《中国行政管理》,2014.02.

[2]梁晨.《中国基层治理的历史沿革及当代转型（研讨会纪要）》.《北京大学研究生学志》,2007.03.

[3]梁丽荣.《论我国政府与社会的关系》.山西大学硕士学位论文,2013.05.

[4]俞可平.《依法治国、公平正义和国家治理现代化》，《光明日报》,2014.10.30.

王润鼎，男，江苏海安人，华东政法大学社会发展学院社会管理专业硕士研究生在读。