公共债务的源起：基于经济治理理念演变的分析

2016-11-27郝宇彪

新东方 2016年5期

郝宇彪

郝宇彪

公共债务风险是当前世界主要经济体普遍面临的一个重要问题，关于其原因学术界莫衷一是。笔者从经济治理理念的角度对公共债务风险凸显的原因进行了剖析，首先梳理了经济治理理念的变迁；其次通过辨析新自由主义经济治理理念的内在矛盾，分析了经济治理理念与公共债务之间的因果关系；最后提出了经济治理理念的未来改革方向。分析结果指出，微观领域仍然奉行新自由主义理念，但宏观调控奉行凯恩斯主义的政策，是公共债务风险凸显的症结所在。回顾历史，对当前主要经济体而言，如要摆脱公共债务危机，重新考虑克林顿和布莱尔执政期间所倡导的“第三条道路”或许是可行的选择。

公共债务；经济治理理念；新自由主义；凯恩斯主义；第三条道路

一直以来，公共债务问题始终是经济学界研究的重要问题。20世纪70年代以来，不断发生的公共债务危机表明，公共债务已经成为影响近代世界经济发展的重要问题。20世纪80年代初期，拉美国家爆发债务危机；90年代后期，俄罗斯、东亚国家以及阿根廷等地相继发生的悲剧。世界经济发展在经历21世纪初期短暂的稳定之后，2008年国际金融危机爆发，冰岛、迪拜等国再次发生主权债务危机。为了应对金融危机，2009年世界各国纷纷出台巨额经济刺激计划，为缓解金融危机的负面冲击发挥了稳定作用，之后世界经济慢慢呈现复苏的态势。然而，让人们始料不及的是，2010年欧元区主权债务危机爆发，公共债务问题再次引起学术界的强烈关注和热烈讨论。之后，美国面临“财政悬崖”，日本的债务风险引起世界广泛关注……除欧、美、日等发达国家面临债务问题外，近两些来，中国的公共债务问题也逐渐引起学术界的关注。

回顾历史可以发现，公共债务问题呈现出从发展中国家到发达国家、从经济小国到经济大国的发展态势。在这样的情景之下，我们不禁思考：为什么越来越多的国家陷入公共债务的泥淖之中，这其中有怎样的历史和经济规律？背后的原因究竟是什么？学术界对此进入了广泛的讨论，总体而言，可以归纳为以下几方面［1］：第一，从财政政策演变的角度对美国等世界主要国家公共债务扩张的原因进行了考察。第二，从财政收支结构的角度对美国等主要债务国家公共债务扩张的原因进行了分析。第三，政府的收支状况取决于经济发展状况，因此，关于财政支出不断增加而财政收入不断减少的原因，有些学者从经济增长乏力的视角研究公共债务扩张的原因。第四，政府预算和财政政策不仅仅涉及到经济问题，在实际执行中更多的是一个政治过程，因此除了上述经济的视角，部分文献还从西方国家政治制度的角度对美国等发达国家公共债务扩张的原因进行了分析。第五，政府支出日益扩大的表象背后其实是资本主义国家有效需求的长期不足，资本主义国家经济危机不断发生的事实表明，凯恩斯主义的调控政策存在明显的局限性，其原因在于凯恩斯主义的宏观调控并没有触及有效需求不足的根本原因——资本主义的基本矛盾。基于此，部分学者从资本主义基本矛盾及资本主义体系演化的角度对公共债务不断扩张甚至爆发债务危机的原因进行了讨论。

上述关于债务风险发生的五个方面的原因，前三个直接涉及财政收支方面的问题，后两个则是从政治制度和经济制度方面谈起。然而，需要指出的是，二战后至20世纪70年代，西方资本主义国家，尤其是美国，其经济制度和政治制度与之后相比并无太大的差异，但那个时期，美国并没有发生债务风险，财政收支相对比较稳健。但是，从20世纪80年代开始，债务风险不断积累，财政赤字风险逐渐突出。时至今日，无论是从经济方面，还是政治方面，美日英等老牌资本主义国家发展都表现对出赤字财政的依赖性，甚至可以说，赤字财政或公共债务已经成为资本主义经济的一种增长模式。笔者认为，这其中的关键在于，政府在市场经济发展中应该扮演什么样的角色？一国政府应该秉持什么样的经济治理理念？要想有效约束公共债务的不断增长，首先需要改变的是政府经济治理理念，而经济治理理念的改变主要通过政府的税收政策体系和财政支出体系的优化来实现，然后在完善政策体系的基础上设定一定的财政规则目标。

一、经济治理理念的演变

无论是早期亚当·斯密为代表的古典经济学，还是后来在劳动价值论基础上发展而成的马克思主义经济学，其中均没有经济需要政府进行干预的论述。斯密对国家在经济发展中的作用归纳为三点：提高分工程度、增加资本数量、改善资本用途。20世纪30年代大萧条的发生，让具有统治地位的经济自由主义让位于凯恩斯的经济干预主义。20世纪30年代大萧条的爆发，使得凯恩斯主义取代以古典经济学为理论基础的古典自由主义（Classicalliberalism）成为各主要国家的经济治理理念。凯恩斯支持政府干预经济的核心论点是自由放任的经济存在有效需求不足，政府必须采取财政措施以增加消费和投资，从而弥补有效需求不足。

然而，在凯恩斯主义逐步占据主流经济学地位的同时，以古典经济学为思想渊源的各个经济学流派也在不断发展，凯恩斯主义与自由主义之争一直存在。在这一阶段，奉行经济自由主义的经济学流派主要有：以米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）为代表的现代货币主义、以阿瑟·拉弗（Arthur B.Laffer）和马丁·费尔德斯坦（Martin S.Feldstein）为代表的供给学派，以罗伯特·卢卡斯（Robert E.Lucas）和托马斯·萨金特（Thomas Sargent）为代表的理性预期学派，以弗里德里希·冯哈耶克（Friedrich A.von Hayek）为代表的伦敦学派，以罗纳德·科斯（Ronald Coase）为代表的新制度主义以及以詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）为代表的公共选择学派。这些学派在基本理论主张方面具有一些共同点：一是推崇市场原教旨主义，反对国家干预；二是提倡产权私有化，认为产权私有化才能实现资源有效配置；三是支持要素流动自由化与经济全球化，反对政府管制；四是强调保障的责任由国家向个人转移，反对福利国家。

20世纪70年代，在凯恩斯主义经济治理理念无法应对滞涨的背景下，上述奉行自由主义思潮的各学派的经济理念对政府经济治理的影响不断增强，以“里根经济学”和“撒切尔经济学”的实施为标志，新自由主义逐步成为西方主要国家政府的经济治理理念。

新自由主义的经济理念主要包含以下内容：

第一，市场原则。解除政府对企业的所有管制措施；扩大国际贸易与投资，推进自贸区建设；削弱工会力量，提高工资弹性（实质为压低工资）；取消价格管制，减少货币供给，以应对通货膨胀，不惜以失业率提高为代价。

第二，控制预算赤字，降低政府支出，削减在教育、医疗、社会救济、养老以及公共工程方面的财政开支。另一方面，在税收方面，针对企业要加速资本折旧，提高企业在研发投资方面的税收支出，降低企业利润所得税；针对个人，降低个人所得税的累进幅度，减少税收档次。

第三，推动产权私有化改革，提高资源配置效率。具体领域包括：银行、基础工业、铁路、高速公路、电力、学校、医院甚至自然资源。

第四，强调个人责任，消除公共产品的概念。将本来由政府提供的医疗、社会保障以及教育等公共产品调整为个人通过市场获得，向对应企业购买相关服务。

针对新自由主义的经济政策，日本学者伊藤诚指出，新自由主义从20世纪80年代开始就主导这样一股意识形态浪潮：富有竞争力的自由市场原则会指引人们走向最有效率、最合理的经济秩序。对企业实行私有化，对社会保障进行大量削减，削弱国家的作用，这就是典型的新自由主义政策。然而，需要指出的是，在英美国家所谓民主制度的压力下，政府在社会保障、教育以及社会服务方面支出事实上并没有得到削减。除此以外，上述三个方面的政策措施都得到了实施。另外，在自身进行新自由主义改革的同时，美国还利用自身的经济霸权地位将新自由主义的思想推销至发展中国家，鼓吹私有化、自由化，减少政府调控干预，开放国内市场，其集中体现为“华盛顿共识”。

二、经济治理理念混乱导致债务风险凸显

新自由主义以及华盛顿共识推行以来，在学术界引起广泛争论。总而言之，西方主流经济学界对新自由主义基本认同，但也有一些批评的声音，特别是一些左翼人士。大部分的批评观点指出，新自由主义是一种忽视社会公正以维护资本利益的价值理念。法国学者皮埃尔·布迪厄指出，“新自由主义话语不是一种普通的话语体系，而是一种‘强势’话语。这种话语在一个有各种强力关系构成的世界中完全站在强力者一边。新自由主义是通过服从那些支配经济关系的力量所做出的经济选择来做到这一点的。”在这个话语体系下，对自由市场法则构成障碍的集体结构的权力受到制约，这些集体结构包括：民族国家、工作团体、维护工人利益的工会组织等；而自身利益得以表达的利益集团的权力加强并影响政治决策，这些集团包括：股东、金融家、企业家等。美国学者迈克尔·赫德森更是对新自由主义者所鼓吹的私有化的本质及其所谓“优越性”提出了尖锐的批评：所谓私有化能够提高效率，不过是为达到不可告人的目的的一种借口或“神话”。赫德森通过12组的“神话”与“现实”组合，揭示出新自由主义的核心——私有化事实上无法实现资源有效配置和经济稳定发展。在宏观经济层面上，新自由主义拥趸们认为“私有化能使产出最大化，能惠及所有人”的观点缺乏事实依据。私有化由于“通过使财富所有权两极分化以及鼓励寻租，私有化从整个经济体中抽取利益。它也增强了既得利益集团的力量，后者把经济力量转化成政治杠杆，从而以有利于他们自己的方式修改税法和其他公共政策。这种法律就更偏向于鼓励短期的金融投机而不是真正的经济发展。”

从马克思主义经济学的分析框架出发，在新自由主义的条件下，英美等国家政府通过对国内和国际经济关系进行调节，资本主义的经济体系获得更多的活力，资本主义的经济活动获得了更大的发展空间。在资本主义基本矛盾的支配下，新自由主义大大增强了资本攫取利润的能力，扩大了各阶级之间以及中心地区与边缘地区之间的差距，加剧了人们经济生活的不稳定性和难度。根据资本主义发展阶段的划分，新自由主义的实质就是国际垄断资本主义，即在国内减少政府管制与干预的同时，也减少要素国际流动的管制，使资本在国际经济运转中实现不断增值，实现资本国际化，最终在更大程度和范围内实现利润最大化。根据马克思主义经济学，资本可以分为商品资本、生产资本与货币资本。商品资本的跨国流动即是国际贸易，而商品资本之所以跨国流动则是因为在产业资本不断扩张的前提下，国内的市场变得相对狭小，产业资本需要通过国际贸易进一步发展资本主义的生产方式；生产资本的跨国流动即为对外直接投资，生产资本之所以跨国流动是因为在资本主义国内有利可图的投资机会已经不多，资本出现相对过剩，从而流向国外获取更多的剩余价值；货币资本的跨国流动则是原来在国内经济运行过程中充当借贷资本、权益资本等形式的货币资本流向国际寻求最优的金融资产收益和风险组合（即国际金融资产投资），从而追逐更大的利润。与资本主义之前的发展形势不同，国际垄断资本主义在形式上是超越国家主权的，形成以国际直接投资为主要形式的生产资本的国际化、以国际贸易为主要形式的商品资本国际化、以国际融资为主要形式的货币资本。其中，国内生产和国际贸易是对外直接投资的历史和逻辑起点。而国际贸易与国际投资规模的不断扩大所带动世界经济稳定增长以及各国经济的差异化，又为国际金融资产投资提供了获利的空间。而“华盛顿共识”的世界范围内的推广，则为美国等发达国家的资本整合全球资源、实现资本增值的最大化提供了土壤。

总而言之，尽管新古典经济学的学术理论为新自由主义提供了坚实的思想基础，认为新自由主义会带来经济繁荣，新自由主义也因此成为是西方主要发达国家过去30年明确的政治、经济范式。在这个政策过程中，相当一批资本所有者能够得以控制社会的各个层面，从而攫取最大的个人利益。然而，正如上述马克思主义者以及其他对新自由主义持批评态度的学者的分析，新自由主义会导致一系列的负面效果，而后续发生的一系列现实情况表明，过去30年中新自由主义带来的似乎是更多的经济与社会发展困境。

以美国为例，新自由主义下的经济政策及其主导思想，一方面使美国经济具有较高经济增长与经济效率而得以繁荣；另一方面也正是这种思想与政策的影响造成美国实体经济创新的后劲不足，金融创新及其衍生品、消费信贷等虚拟经济过度发展，以及美国政府积累了前所未有的贸易赤字和财政赤字。特别是在新自由主义思潮的影响下，美国在1980年代以后，开始逐步放松金融监管，而倾向更高程度的金融自由化。1933-1987年间，美联储及美国政府都曾明文规定不允许商业银行涉及证券投资等非银行金融业务，然而，随着1980年美国通过一系列旨在放松金融监管的法案，这些规定开始被废止。银行和非银行金融机构全面卷入一场蓬勃发展的金融创新大潮。在金融监管缺失的条件下，大批金融机构为了逐利而不惜涉足高风险与高收益并存的低级信用资产（次级债）。此外，在信奉个人主义和实用主义的价值理念下，美国居民几乎不再储蓄，而是不顾一切地为消费、为眼前的享受而借债，最终庞大经济杠杆率导致的资产泡沫难以支撑美国的过度消费，造成了次贷危机爆发。资本自由、金融自由、创新自由（如“金融衍生品的创新”）……等等，正是这一系列缺乏监管的自由引发了美国的“次贷”危机和金融危机，乃至经济衰退。

在经济面临衰退的背景下，基于政治、社会等各方面的压力，以美国为代表的主要经济体重拾凯恩斯主义经济政策，导致财政支出显著增加，政府债务压力不断上升。另外，需要特别提出的是，尽管凯恩斯主义的刺激性财政政策是导致政府债务风险爆发的直接原因，但微观领域的新自由主义理念才是其深层动因。其原因如下：第一，正如上述分析以及其他学者的分析表明，新自由主义是此次国际金融危机的重要原因。第二，在新自由主义理念的指导下，美国政府频频实施大幅减税政策，导致财政收入增加乏力。第三，在新自由主义的理念指导下，正如《21世纪资本论》的研究指出，资本的主导性不断增加，劳动在劳资关系中地位日渐势弱，收入分配差距不断扩大。在西方发达国家个人所得税累进性减退的情况下，财政收入难以增加。第四，随着贫困人口和失业人口的增加，社会保障支出不断增加，财政支出压力居高不下。

综上所述，2008年国际金融危机的发生，新自由主义的经济理念受到质疑，从各国政府的反危机措施来看，西方国家国内不同程度地抛弃了新自由主义，凯恩斯主义的国家干预似乎重拾主导地位。然而从美欧各国推进的TTP以及TTIP谈判来看，国际范围内的新自由主义仍在蔓延。如果微观领域仍然奉行新自由主义理念，宏观调控奉行凯恩斯主义的政策，公共债务的压力仍将持续。凯恩斯主义与新自由主义在未来各国经济治理理念中究竟会占据怎样的位置，目前还无法预料。但必须明确的是，经济治理理念亟待调整。

三、未来的选择：重拾“第三条道路”

经济学家斯蒂格利茨认为，由于信息不对称和不完全竞争的存在导致市场失灵，市场失灵为政府干预经济以提高社会整体福利提供了操作空间。市场失灵的具体表现为：公共产品、外部性、垄断，这三者基本界定了政府经济活动的范围。然而，产权学派认为，市场失灵可以在产权清晰的条件下，通过“自愿联合”或“协商”来得到解决。但斯蒂格利茨对此指出，由于“搭便车”问题和高额的交易成本使得产权学派的理论无法得到真正实现。而政府具有两大特性，一是她代表全体社会成员，具有普遍性；二是她可以通过法律或税收等来约束，具有强制性。这两大特性使得政府具备充分的理由和能力去干预经济。综上所述，笔者认为，实际上，无论是凯恩斯主义还是新自由主义的经济政策体系，政府干预经济已经是事实存在，只不过不同的思想体系下，政府干预经济的范围和形式不同。例如，凯恩斯主义注重需求管理，而新自由主义则注重供给管理，要求加大对企业研发投资的补贴，加速折旧，等等，其政府支出更多表现为税式支出。因此，需要更多思考的是政府干预范围和干预形式问题。

关于这两个问题的回答，涉及到政府的经济治理理念或一国的市场经济发展模式。目前世界上主要有三种市场经济模式：美英为代表的新自由主义、德国北欧为代表社会市场经济和日韩为代表的政府主导型市场经济。

在新自由主义市场经济模式下，政府公共部门所占的比重较小。关于政府经济干预的范围，新自由主义的代表性人物诺斯认为，政府的作用应着眼于经济转变的效率问题，国家制定的规则将决定公司和组织的内部结构转变的效率。因此，那些用来鼓励增长知识和培养有创造力的天才企业家的规则将尤其重要。国家制定政策应该奖励成功，同时使效率低下的活动和组织无法生存。即国家应专注于市场制度的完善与改进。除此以外，政府干预经济的活动主要体现为提供国防、社会保障和教育等公共产品和服务，而在公共产品的提供形式方面，政府并不直接参与生产，而是主要通过向私人企业订货，尤其是在国防军工产品方面。而在企业经营活动方面，政府主要通过减税及提高税式支出的形式促进企业创新，增强市场供给主体的活力。总之，在新自由主义市场经济模式下，政府干预经济的作用更多体现为提升经济效率，直接干预经济和调节国民收入分配的功能较弱，美英不断扩大的贫富差距以及面对危机政府调节经济的形式即是例证。

在社会市场经济模式下，在坚持市场为资源配置主要形式的基础上，政府的干预范围则扩大为以下方面：一是政府直接生产并提供大量的公共品，例如基础设施以及教育、科技、研究、文化设施等，同私营部门共同形成了庞大的服务网络；二是坚持促进市场竞争，反垄断、维护市场竞争秩序的政策法规不断完善；三是更加注重社会公平与安全保障，提升工会的作用与地位，加强收入分配调节，强调政府实施社会政策的重要性，社会福利水平较高。总之，社会市场经济模式旨在实现经济稳定增长与社会公平兼顾。

在政府主导型市场经济模式下，政府干预经济的范围会进一步扩大，一是政府同样提供大量的公共产品和服务，但社会保障水平相对较低；二是政府直接干预产业发展，制定产业发展政策，通过财税等政策措施引导产业发展；三是相比社会市场经济的反垄断理念，政府更倾向于培育大型企业，注重规模经济效应。总之，在政府主导型市场经济模式下，政府的干预范围会延伸至经济发展的各个层面，旨在通过“市场配置+政府调节”的资源配置模式实现经济的快速崛起，对收入分配的调节措施不到位。

综上所述，不同的市场经济模式下，政府干预经济的范围和形式各不相同。政府最佳化干预形式不是单纯由经济因素决定，其他诸如文化、习俗等方面的因素也具有显著的影响。相比规模和程度，对政府干预的研究更应该集中于效率和形式。但是，笔者认为，相比新自由主义市场经济，社会市场经济模式更有利于欧美发达国家的长期稳定发展。基于前述对公共债务扩张的原因总结与分析，对当前主要经济体而言，如要摆脱公共债务危机，重新考虑克林顿和布莱尔执政前所倡导的“第三条道路”，即既反对凯恩斯主义式的过度干预，又反对新自由主义式的自由放任，或许是可行的选择。对中国而言，在微观领域要进一步加强市场机制在资源配置中的决定性作用，在宏观领域要提升宏观调节与审慎监管的水平。

[1]ElizabethMartinezandArnoldo Garcia.What is Neoliberalism?[EBOL]. http://www.corpwatch.org/article.php? id=376.

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（作者单位：首都经济贸易大学）

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1004-700X（2016）05-0008-05