詹长智

以“双创”为目标导向的城市建设与城市治理模式——关于海口“双创”机制与成效的思考

詹长智

新时期我国城市建设和城市治理面临着大量的新挑战和新问题。如何理清思路，面对挑战，走出一条城市建设和城市治理的新路径，是城市的主政者正在积极探索的课题。海口市自2015年7月始，以推进“双创”工作为抓手，以成功创建全国文明城市和国家卫生城市为目标，以深入研究市民的紧迫需求为出发点，“对标发力”“精准施策”，全面、系统推进城市建设与城市治理方式的深化改革，取得了超出预期的显著成效。

海口双创；城市建设；城市治理

海口开展全国文明城市和国家卫生城市创建工作（简称“双创”）整整一年来，整座城市的面貌、市民的精神状态以及干部的工作作风均发生了巨大的变化。在海口，“双创”似乎有一股巨大的魔力，它让几十年的沉疴尽除，让久已消失的发展活力再起。其实，“双创”只是一种标尺、一种规范和一种目标，主导者善于把它变成号角与鼓点。以“双创”的标准为路径，以“双创”的目标为感召，由此催生和引发人们求进思变的内在动力，克服“小富即安”的惰性，除去失却目标的徘徊，消减标准混乱的内耗，通过深化改革激发内生动力，在建设全面小康社会的道路上快步前行。

一、海口启动“双创”的重要背景

2015年底中央城市工作会议正式召开。此前，党的十八届五中全会和一系列深化改革会议上提到了中国十三个五年规划的战略构想，发展理念的更新成为改革的主线。与此同时，中国城市发展和城市管理模式的转型也适时地提上了国家最高层次的议事日程，它的标志就是中央城市工作会议关于城市改革和发展的顶层设计正式出台。中国面临的现实情况是，改革开放30多年完成了西方国家花了200多年才完成的城市化发展阶段。由于大量的城市病已经出现，中国的城市发展已经到了一个重要的转型期。这些城市病直接地影响着社会发展和人民生活。许多城市雾霾不断加重、交通拥堵、环境卫生状况迅速恶化、贫富差距不断扩大导致社会矛盾加剧，官员腐败导致政府公信力下降，一系列民生困境和社会治理困境，正在影响着中国的经济发展、社会进步和人民生活质量的提升。要解决城市病，首先要从转变发展理念入手。2015年10月召开的十八届五中全会首次提出“五大发展理念”：创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，这是关系我国发展全局的一场深刻变革。这些发展理念的提出是符合规律的，也是具有极强的针对性的。2015年12月召开的中央城市工作会议再次强调要在城市发展中贯彻这五大发展理念。中国的城市化进程和城市自身的进化与发展都已经到了一个十分关键的转折点上。长期以来，追求城市规模的扩大、追求城市化速度的提高，这种重量轻质，重物轻人的发展模式已经走到了尽头。必须转移到追求发展质量，实现科学发展，和谐发展和协调发展的新轨道上来。

海南建省办经济特区近30年，海口这座城市的变化是巨大的。海南建省时，海口市总面积218平方公里，建成区面积只有22平方公里。1987年，全市总人口31.2万，市区人口约22万。1988年海口市地区生产总值（GDP）11.82亿元，不及江浙发达地区一个小镇的规模。时间到2015年，海口全市总面积2304.84平方公里,接近建省时的10倍。实现地区生产总值1161亿元，是建省时100倍。全市人口总数达到222.3万（建成区人口约170万）。全市总人口和建成区人口分别是建省时的7倍和8倍。按照国家新颁布的标准，海口已经进入Ⅱ型大城市行列［1］。

作为一个沿海开放地区的中心城市，海口曾经承载过多少人的光荣和梦想！海南建省之初，海口曾经被人们视作“创业者的天堂”“冒险家的乐园”。然而，经过20世纪80-90年代之交的昙花一现的繁荣之后，海口一直归于沉寂。中国改革开放排头兵的金字招牌黯然失色，多年来没有让人“眼睛一亮”的创新的成果，没有拿得上台面的工作经验，主政者的责任担当意识和改革创新能力荡然无存。虽然从统计数据看，海口与全国各地的中心城市一样，各项经济指标年年都在增长。然而，城市容貌却越来越破旧，市民生活未见有实际的改善。海口，真正陷入了“市长捧着金饭碗讨饭吃，市民放下筷子骂娘”的尴尬境地。

正是在这个时候，“双创”给这座城市带来了新的希望。

二、“双创”的机制与“双创”的成效

美国城市思想家刘易斯·芒福德的名著《城市发展史——起源、演变与前景》被称为是继达尔文提出进化论之后，有关人类社会进化研究的最重要的一本著作。本书的中心内容就是讨论世界城市的进化规律。人类社会的进化可以从很多角度来观察，其中最重要的就是从城市发展的视角。因为城市是整个人类社会的一个缩影，人类文明进步更多地体现在城市的进步上，人类几次大的发展和毁灭性的破坏都以城市的兴衰为标识［2］。因此，研究和应用城市发展规律，主动遵循城市发展规律，是当今中国的政治、经济、文化工作不可忽略的一个重要方面。第四次中央城市工作会议提出“一个尊重”“五个统筹”，“五个理念”。其中的“一个尊重”，就是要求尊重和遵守城市发展的规律。“五个统筹”“五个理念”就是体现对城市发展规律的尊重。过去很长一段时间，我国城市发展过分地追求速度、追求规模、追求空间扩张，没有把很多重要因素综合考虑进来，造成了部分城市发展的失衡。据国家统计局提供的数字，至2015年底，全国大中城市653个，加上县级市共1700多个城市，人口城镇化率达到56.1%［3］。改革开放后我国只用了将近40年的时间就完成了欧美工业化国家近200年的时间所完成的城市发展历程。我国在快速城市化进程中积累了许多问题也在所难免。所以，现在要开始治理城市病，如果不及时着手开展治理的话，以后就会积重难返，甚至导致非常严重的后果。比如说，罗马的衰落就与它的淡水枯竭有关，历史上疫病流行多因城市人口过于拥挤。巴西等拉美国家存在过大量的贫民窟，贫民窟是滋生吸毒、妓女、偷窃抢盗等社会问题的天然温床。我国部分城市的老城市或城乡结合部也大量存在不叫贫民窟的棚户区，如果不能及时地加以改造，就会带来社会不稳定和人民生活质量的下降。中央城市工作会议可以说是中国城市改革和发展模式的转折点。

中央对海口的定位，有三个是确定的，即大特区的中心城市、海南国际旅游岛的龙头城市、“一带一路”的战略支点城市。这三个定位是根据中央的战略部署明确提出的。然而，海口能承载这三个战略定位吗？很多人都感觉到，以目前海口这座城市在国内外的实际影响力是担不起这样一些战略重任的！

其一，这座城市的基础设施非常薄弱，历史欠债太多。海口城市基础设施的贫乏是过去没有想象到的，因为我们长期生活在这里。现在拿全国文明城市和国家卫生城市的标准一对照，差距之大立刻显现。

其二，过去的海口是一个疏于管理的城市。日常生活中，很多该管的事没有人管，却又有很多人在瞎管事，没有章法，有很多怪现象是后面的利益链在作怪。比如“双创”之前海南大学南门出口处海甸三西路乱得一塌糊涂，行人难以通行。地处人民大道中段的海南大学东门出口每天都有两部大卡车停在那里卖西瓜。而海大北门每到傍晚，就完全被小吃摊贩围得水泄不通。城市管理者与小商贩坐地分钱，城市里到处都是脏乱差臭。在老城区和城乡结合部问题尤其严重。城市规划也是这样，一座城市不可能没有规划，但是海口的城市规划执行得很不好，随意性太大。本来规划是街心花园却突然冒出一座大楼来，这样的事经常发生。这样的城市，结果会是什么样子呢？政府的公信力不强，社会组织也不发达，社会自组织能力很差。在这样的管理模式下，海口变成了一个典型的“脏、乱、差、臭”城市。城市管理的实际缺位，就是“双创”之前这座城市的基本状态。

其三，海口的投资软环境不好，机关行政效率不高，权力部门盛行“吃、拿、卡、要”。这种状况不仅让生活在这里的人没有幸福感可言，投资者更是越来越少。过去十多年，海口除了在药谷里面有几家新增民营企业之外，新增民营企业和新增项目不多，民间投资不活跃。基础设施不完善，路不平灯不亮，下场大雨街道就成了一片汪洋。我们经常说，如果你是晚上回到海口，你就像进了一座“鬼城”。从机场出来不到五分钟，道路上就没有灯了。夜间从飞机上往下看海口，灯光星星点点，下了飞机回到市区，到处黑灯瞎火。这座城市的文化设施更是落后。地处新华南路的海口市图书馆还是建省前建的，既小又旧，门前也无法停车。“双创”前，海口很多街区和公园内私彩横行；老爸茶店内赤脚高架，垃圾遍地。街巷内麻将之声处处可闻，却鲜有读书之声。过去游人说到海口的时候，前三句是表扬海口：天很蓝，水很清，沙滩也很好，接下来就是一系列的批评。长期以来，海口仅仅是作为一个旅游通道而存在，很多人来海南旅游，下了飞机就直奔三亚，在海口基本不停留。前几年海口市民感觉很没有面子。阳光、海水、沙滩是大自然和祖宗留下来的，我们自己创造了什么呢？

“双创”对于海口来说，是一次重大的机遇，也可以说是找到一个改善发展与管理状况的有力抓手，零打碎敲看不出效果，做一两件事也看不到成效，要做就得系统地做，全面地做，就要有一个明确的目标、有一套统一的标准。全国文明城市和国家卫生城市正好就符合这个要求。它有非常具体的标准、非常系统的目标。

全国有28个省、5个自治区的省会或首府可以申报评定全国文明城市，直辖市是不评文明城市的，只评文明城区，比如说，上海市浦东区，北京市朝阳区就是全国文明城区。28个省会中有18个已经是全国文明城市，有10个不是文明城市，其中就有海口。国家卫生城市评得更早，于20世纪90年代后期就开始了，也有10个省会没有评上国家卫生城市，海口也是其中之一。海口是为数不多的既非全国文明城市，又非国家卫生城市的“两非”省会。海南有两座国家卫生城市，三亚和琼海。作为省会的海口，一项荣誉都没有。为什么会出现这样的情况呢？因为这两项城市称号的要求很严格，全国文明城市是一个金字招牌，它很实在，评选过程很严格，海口做过几届提名城市，但是提名以后，一来测评问题就来了，说明我们过去的创建工作根本不到位。测评办法有三项：一是网上申报，所有的文字和照片后面是需要审查的，就像考试，如果作弊卷子就作废了。网上申报可以加班加点干，但是还有两项就不能自我把控了。同时，进行实地考察，实地考察是国家派一些调查统计方面的行家里手下来暗访，到了也不打招呼，吃住行皆由旅行社安排，住的地方不能超过三星级以上的酒店，行踪绝对保密。一来就开始干，一个下午带一个白天基本就干完了，他们全是拿照片和数据说话，全是来实的。二是问卷调查，这个问卷调查是街访和入户调查相结合，老百姓高兴就说高兴的话，不高兴就说不高兴的话，这种方法也就无法做假了，你得罪了市民，你就倒霉了。你要是搞形式主义、搞做样子的事，市民是不高兴的，肯定不愿意配合。卫生城市三项，材料申报是一样的，暗访也是一样的，三是技术考察，技术考察全看你的东西，比如说三防设施，防老鼠、苍蝇，蚊子。蟑螂叫做灭杀，这都是有标准的，门帘要有，纱窗要有，蚊子、苍蝇不能进来，尤其是小卖部。还有灭老鼠的，多大的面积设多少个灭鼠屋，这些技术指标是需要实地考察的，要实际度量。如何检查灭蚊效果呢？检查人员坐在那里，把胳膊和腿露出来，看多久有一个蚊子过来，他们就掐着秒表数着。检查老鼠密度，就是检查有没有鼠迹、老鼠屎、老鼠洞，如果发现有活老鼠就对检查一票否决，明年再来。这完全是实实在在的事，没有半点含糊。

全国文明城市的测评标准有9个方面，43个一级测评指标，115个二级测评指标，在43类1300多个观测点位中随机抽取，分值为100分。实地考察是在地图上选点，到了那个点围绕周边展开。创卫是8大领域，40个大项目，120个小项目，也是在1000多个观察点中随机抽取。检查的时候,专家手上拿着一张表，把看到的情况一一记下来再集体评分。在这样的情况下，如果不实干几乎是不行的。

海口“双创”建立了一整套工作机制。在2015年7月31日召开了动员大会，动员会前也做了相当多的准备工作。海口“双创”实行是“高位”运行，市委书记、市长、市人大主任、市政协主席四个一把手任组长，市委常委是副组长，全市四套班子成员任成员。指挥部设指挥长，下设8个工作组，其中有综合协调组、创文组、创卫组、项目组、督查组、宣传教育组、专家组、法律顾问组等，在一个相对完整的体系下把全市的“双创”工作正式启动了。

（一）“双创”工作推进了六项专项治理

一是交通秩序的整治，首先解决海口人感到最头疼的电单车和汽车乱停乱放问题。城区完全禁止渣土车、电三轮、泥头车（俗称“三车”）随意穿行问题。此外还有机非分流问题，并且在该安装红绿灯的地方安红绿灯。

二是卫生环境治理。过去是环卫局招环卫工扫地，买垃圾车运送垃圾。扫地的质量还是环卫局自己管，环卫局既是运动员又是裁判员。改革的方向是实行“管干分离”。环卫局管质量，所有的事交给环卫公司去做。“双创”开始后，海口市下辖四个区分别与环卫公司签约，推进“环卫一体化”改革。比如，琼山区承包给北京首都环卫公司，提高环卫清洁人员的待遇，延长清扫的时间，提高机械化作业的比率，提高垃圾清扫转运的频率。过去的海口到处有臭味，那就因为垃圾没有及时清运走。现在实行垃圾日产日清，不留垃圾过夜。环卫前端一体化是把所有与环卫有关的事情集中到一个公司里，让他们包下来，洒水的、清扫的、转运的，这些有关的环卫工作一体化，一个公司包干了。不然你刚扫完地他来洒水，这样就互相矛盾。后端一体化是指垃圾处理产业化，防止二次污染。现在海口变干净了，但是这还不够。比如说，我们的垃圾分类做得不够，海口市民还没有养成垃圾分类的习惯，现在要补上这一课。

三是市容市貌专项整治行动。过去是广告牌林立、城市的立面很杂乱，也许当初规划的时候注意到了，但是后期管理比较松散，“双创”在这方面也下了很大工夫。首先，对整座城市的立面进行重新修复，对特别扎眼的、不协调的实施改造。二是广告牌要做到恰到好处，广告不能没有，但是也不能太多、太乱、太扎眼。还有城市的公共导向系统，从机场出来如何准确地到达骑楼老街，外地人来了以后，知道哪个地方有吃的、有玩的，有物可购？哪个地方可以休闲。公共导向系统和功能性导向都很重要，海口市作为国际旅游城市应该做好中外多种文字的导向系统，这些问题都在“双创”过程中得到了关注和解决。

四是公共安全，这也是过去被大家批评很多的。过去偷东西、抢东西的比较多，现在整个天网系统，数据共享系统，最后到城市管家统一整合起来，这样让你在这个城市感觉到生活很安全。

五是农贸市场的整治。46家农贸市场进行了标准化改造，又新建了31家菜市场。原来海甸岛只有三西路一家菜市场，又脏又臭。现在菜市场整洁到了什么程度，地面可以照见人影，熟食全部用纱窗隔离，活禽与菜市场隔离。

六是黑臭水体的治理。“双创”期间对大同沟，龙昆沟、海甸溪、美舍河、东西湖的治理下了很大的工夫，但是雨污分流不是一下子可以做好的，主要是担心把整个城市的市容搞得很差，现在是一条一条的改，下的工夫很大。不出两三年，海口内河的治理会有很大的成效。

（二）“双创”工作推进了六大专项建设

一是交通基础设施建设。交通枢纽的建设，机场和市内交通的对接，公交线路的调整，这些全部都在统一规划，一步一步地解决。

二是公共服务设施建设。从文化设施到日常生活服务设施，都在考虑，都已经在安排，有一些已经完成改造。此外，打造“15分钟便民生活圈”的工作推进顺利，市民生活感到方便，也促进了就业。“双创”初期严厉整治带来的一些生活不便的问题也基本解决了。

三是城市风貌景观建设，新增了很多绿地，原来的绿化标准不高的地方也得到了改造和提升。

四是环卫基础设施建设。新建设了许多垃圾收集、中转、处理设施，又新建了一百多座公共厕所。

五是背街小巷的建设。对2000多条地处偏僻的小街小巷进行了路面硬化、路灯亮化、周边绿化、整体美化、管线规整化的“五化”改造。

六是基层文化设施建设。这是海口最缺乏的。现在主城区的25个街（镇）加上桂林洋、三江农场，一共27个单位都建设图书室和综合文化站，在150多个社区（村委会）建立了综合文化中心。

“双创”之后，海口的投资环境正在大幅度改善。政府的办事效率明显提高，廉洁公正的政务环境是文明城市的第一项。这一项里就有很多的具体测评指标，比如说到政务中心考察，打市长热线，看政府效率提升的情况，相应的效果都会在今后未来的发展中体现出来。

海口的“双创”一年来，海口的知名度、美誉度在不断提高。中央电视台、《人民日报》《经济日报》《光明日报》都给海口作了很好的评价，海口慢慢变成了一座“明星城市”。

三、“双创”的本质就是践行新的发展理论

“双创”的本质是什么？可以把“双创”简短地概括为四大工程。

第一，“双创”是最重要的民生工程。“双创”所有的指标都指向民生，创文、创卫各有8个大的方面，加起来是16个方面，都直接指向民生，可以说，这一年投入基本上都是在民生，背街小巷的治理、污水的治理、菜市场的改造，文化设施的建设、道路交通的改善、环境绿化、美化等大部分都与民生有关。

第二，“双创”是最大的改革工程。过去很多职能部门把权抓在手里，不做事，或者是做事不讲质量，不讲效率。甚至，许多人把权力变成了寻租的资本。现在所有的权必须放到基层使用，这些职能部门管质量，至少这样的改革方向是对的。

第三，“双创”是最大的创新工程。过去很多事情想做没有做，惰性消磨了创新活力。而“双创”却让所有的职能部门和四个区27个基层党政部门使出了浑身解数，也让社会的力量得到了充分的发挥。几乎每一个基层单位，每一个社会机构和社会成员都在绞尽脑汁搞创新，都希望做得比别人更好，大家对建设城市、管理城市在拼命的想招，原来是尽量的不做，现在是拼命的挖空心思想招去做。

第四，“双创”是最大的实绩工程，政绩搞好了就是实绩。对于一届党委和政府来说，科学的政绩就是实绩。对于市民来讲，它是民生工程，这两个搞好了并不矛盾。

四、关于海口“双创”工作的一些问题

海口开展“双创”以来引起各方关注，同时也有人对“双创”工作方式和方法提出疑义。其中一个问题是，为什么要以目前的方式搞“双创”，目前的方式带有运动的方式，喜欢搞“一刀切”。但是，这有几个考虑，一是不这样做就没有效果，零打碎敲，慢慢吞吞，解决不了当前海口的问题。进行到目前的阶段之后，“双创”已经从专项治理的大规模集中行动逐渐转为和风细雨的常态化、长效化阶段。

“双创”影响了多少人的生活？当时估计了一下，至少有六七万人左右，在“双创”刚开始采取整治行动的时候，有部分人因摊点拆除回到了老家。但是从2016年4月开始打造15分钟便民生活圈之后，许多小店逐渐恢复了，或者是重新开业了，就有一部分人回来了。开始阶段受影响的群体，也逐渐得到妥善的安置。

“双创”能持久吗？目前海口正在从几个方面入手，确保“双创”能够持久进行和取得长远效果。一是因为“双创”以后，每隔三年要复评一次，这是外部的压力。二是要有主动的意识地做好长效机制建设。目前已经出台《海口市爱国卫生管理办法》《海口市市容市貌管理若干规定》等法律规章。三是要把机制建立起来。现在正在对机构进行改革，把过去临时的，分散的机构集中起来，建立长效的常态化机构，尽量地保持持久。四是加速市民文明习惯的养成。比如说一个人在花园待久了再让他回到垃圾堆里去肯定是不习惯。

如何建立长效机制问题。近一年在建立“双创”长效机制方面，讨论最多的是如何让职能机构更好地履职尽责。长效机制的三大基石，其一就是责任型政府，其二是诚信海口，其三是公益海口，海口“双创”的这三大基石都已经初步建立起来了，这为建立长效机制奠定了很好的基础。

[1]海口市统计局，国家统计局海口调查队.海口统计年鉴[M].北京：中国统计出版社.

[2]刘易斯·芒福德.城市发展史——起源、演变与前景[M].宋俊岭，倪文彥，译.北京：中国建筑工业出版社，2005：7-8.

[3]中国经济网[EB/OL].2016-01-09.

（作者系海南大学教授、海口市“双创”工作指挥部专家指导组组长）

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