文 杨 旭

北京城市空间与功能发展的思考

文 杨 旭

作为“国家战略”重要区域，京津冀地区本该拥有无可比拟的优势。然而这一地区与国内其他多个重要经济区域，如珠三角、长三角、成渝经济区，甚至部分中、西、南部区域等相比，其发展政策以及在“优质空间”等的布局上并不领先，甚至滞后。

在京津冀乃至更大区域中去考量北京城市功能聚集和疏解，及其与城市发展之间的关系，是北京城市空间规划的立足点。京津冀规划纲要中定位“北京疏解、天津提升、河北发展”，阐明了未来发展目标与方向，但不能理解为行政区划的生硬划分。恰恰相反，打破行政壁垒，跨区域协作、共赢发展，才是规划的核心要旨与政策支撑。

作为“国家战略”重要区域，京津冀地区本该拥有无可比拟的优势。然而这一地区与国内其他多个重要经济区域，如珠三角、长三角、成渝经济区，甚至部分中、西、南部区域等相比，其发展政策以及在“优质空间”等的布局上并不领先，甚至滞后。

为使京津冀区域实现“协同发展”，北京得到左膀右臂、环绕支撑，非首都功能真正得以疏解，我们必须思考这一区域未来的“优质空间”在哪里？下一个“新区”、“特区”可以落子何方？对京津冀而言，一个国家级新区远远不够，两个支撑不足，三个四个都不算多。只有这样，北京的非首都功能才能得到有效疏解，这座城市才能更发达、更宜居、更美好。这就是区域空间内北京的城市功能与城市发展之间的关系，也是北京的任务和前途。

因此，针对北京未来城市空间与功能发展，首先要通过提高城市管理水平，提升疏解能力和质量。要建立相对科学的运行机制与制度体系统筹好城市管理工作，将政府的“大脑”与“手”、“脚”释放出来，有更多精力投入到宏观、空间层面上去。北京人口与功能过度集中的根本原因在于其强大的城市竞争力在区域内的比较优势。我们的经济、政治、文化、社会、生态等各方面环境都将进一步发展，也必须越来越好、不能变坏，那么，帮助提高区域内其他城市的竞争力就成了唯一途径，办法就是疏解。从这个角度讲，疏解既是手段也是目的，通过有序疏出北京的非首都功能和城市核心功能，培育区域内城市核心竞争力，这就要求进一步做好北京的城市管理，发挥制度优势，通过统筹来提升资源配置、经营和管理能力，使优势辐射力和带动力能够制约吸附力。

要用好重大项目机会，从区域空间发展角度切实提高城市整体水平。通州定位城市副中心，反映了市委市政府的意愿和决心。作为北京唯一与河北和天津同时接壤的地区，通州更有机会成为京津冀区域副中心。通州——武清——廊坊在交通、产业、人才、科技等要素交流合作上有很好的基础，“通武廊”协同发展示范区建设可以为通州区甚至北京的城市空间拓展、城市功能延伸提供新的空间。但城市副中心建设是一道提高城市管理水平和区域协同能力的重要考题，必须建立必要的区域统筹管理机制。而且在北京北、东、南方向同时拥有三个涉及京津冀协同发展的重大项目，应当抓住、用好、管住、挖深，争创试点，争取政策，如以“通武廊”为基础建设国家级新区，以新机场为核心打造空港经济区，以冬奥会为契机共建京张生态经济示范区。一定要谋划长远，持续做好重大项目建设后的工作。2008年奥运会使得北京城市建设发展有了质的飞跃，但也因其“快”埋下一些隐患，要科学总结借鉴，作出符合北京发展的空间产业布局长远计划，走出一条区域优化发展的新路子。

要做好科学性、前瞻性预判，在区域空间上重视新的圈层结构分布。如同功能疏解既包含了非首都功能也包含了城市核心功能一样，在空间上也不仅仅是疏解非首都功能，也包括首都功能布局的扩展；不仅仅是北京向津、冀疏解，还要考虑到中心向边缘的疏解。不同层面的多种聚集与疏解同时运动，会给北京的功能与发展带来新变化。政治、文化、国际交往、科技创新四大核心功能因其自有的特点，在优化提升的同时必然呈现出不同的圈层形态特点。应对和把握圈层错杂分布的内在趋势，作出科学预判，同时，要提升城市管理理念，顺势推动这种趋势的形成，并使其发挥作用。

要以管理实现城市设计和建设水平提升，优化首都功能。中央城市工作会议首次提出了要加强城市设计工作、提高城市设计水平，突出了其重要性和迫切性。30年前，北京的城市设计与建设水平是领先全国的。但现在，不仅与上海、深圳、香港等城市存在差距，就是与成都、重庆等城市相比，其建设水平和精致度也无优势。专业上讲的“有活力的街道生活”更是几乎湮灭，街道沦为纯粹交通功能，割裂着城市空间；而城市管理上的“九龙治水”更将空间和功能进一步“碎片化”，这都与北京的定位和功能相悖。今后的城市更新和包括城市副中心在内的新城建设过程中，要从管理角度提出城市设计的相应要求和标准，不再走老路。

要从区域化角度长远思考北京人口发展战略规划和具体管理问题。北京市未来将严格控制人口规模，但同时必须实现经济社会发展继续增长和首都功能不断提升，而人口老龄化问题将使这一矛盾更加突出和迫切。必须提高劳动生产率，保持北京的城市活力和创新能力，就要求形成合理的人口流动增长结构。户籍人口的“退出机制”，北京自己是无法实现的，必须放在京津冀区域中找出路，建立区域内的人口动态监测平台和管控结合的实施办法。在北京的城市功能输出中，这是一个必选项，应当作为城市规划建设管理的重要考量，在京津冀区域空间上做出合理的输出与聚集功能布局，符合北京、符合首都长远发展需求。

作者系市政协委员、中国城市发展研究院常务副院长

责任编辑 张涛