谭笔雨 胡金薇 许 多

试论我国乡镇政府大部制改革与行政效能的关系

谭笔雨 胡金薇 许 多

乡镇政府是我国农村的基层政府，肩负着发展农村社会经济的重任，其地位和作用十分重要。2008年，我国开始了以转变政府职能为核心的大部制改革，各级政府都在一定程度上推行了大部制，但乡镇政府的大部制改革却方兴未艾，乡镇政府仍然存在着许多影响行政效能的问题。本文即立足于此，尝试论述乡镇政府大部制改革与行政效能的关系，分析影响其效能的主要问题，并佐以广东省横栏镇“简政强镇”改革的案例，提出对深化乡镇大部制改革的建议。

乡镇政府 大部制改革 行政效能

一、前言

乡镇政府是我国农村基层政府，肩负着发展农村社会经济的重任，其地位和作用十分重要。建国后，乡镇政府经历了一个曲折的发展历程，还曾一度被人民公社所取代。改革开放后，乡镇政府得以恢复建立。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制逐渐转轨，政府的行政体制也在随之不断进行调整改革。2008年，国务院启动了大部制改革，随后，大部制改革逐渐向地方政府和基层政府深入，乡镇政府行政体制也成为了此轮大部制改革的重点对象。

学界一般认为大部制是指把职能相同或相近的机构合并为一个较大的部门，或者把相同相近的职能归入一个部门为主管理，以减少机构重叠、职能交叉、政出多门等问题①。大部制改革的初衷和最终的目标，都是为了提高政府的行政效能，然而，客观来看，大部制在我国乡镇政府的推行进展还不甚理想，乡镇政府仍然存在着一些影响行政效能的问题，尤其是在运作机制上问题较多，这也成为了阻碍乡镇大部制向纵深开展的主要症结。

二、乡镇政府大部制改革现状及影响其行政效能的主要问题

（一）乡镇政府大部制改革现状

当前，一些地方的乡镇政府已经对大部制改革做出了有益的尝试和探索，例如，2009年，广西壮族自治区的百色市为推进乡镇政府机构的职能整合、创新农村社会管理模式，在田阳县百育、那满、玉凤三个镇，重组行政结构，再造行政流程，将乡镇原有的“七站八所”整合优化为“一办三中心”，即党政综合办公室、社会服务中心、产业服务中心、政策法律服务中心②，大大提高了行政效能。百色市推行乡镇政府大部制改革的相关做法固然值得肯定和借鉴，然而，我国还有其他许多乡镇政府的大部制改革却并未收到预期效果，甚至有的乡镇尚未实行大部制改革。因此，可以说我国乡镇政府的大部制改革方兴未艾，要提高乡镇政府的行政效能，还需进一步深化大部制改革。

（二）影响乡镇政府行政效能的主要问题

（1）“简政放权”改革缺位导致政府“精简—膨胀”的惯性循环。乡镇政府曾进行过多次机构改革，每一次的改革在部门和人员的精简上都取得过一定的成效，然而有的乡镇政府却陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的惯性循环中，使得改革成果难以为继。究其原因主要是由于历次的乡镇政府机构改革仅仅从部门设置和人员精简上着手，忽视了简政放权的深化和配套机制的改革，导致了惯性循环的发生。

无论是大部制改革或简政放权，其内在要求都是变“全能型”政府为“有限型”政府，从“管制型”政府转变为“服务型”政府，虽然历次的改革对职能转变也有过一定的重视，但实际效果还远不理想，乡镇政府还管了不少不该管也管不好的事。虽然乡镇政府是我国最基层的政府，但其管理职能却是全面的，政治、经济、文化、社会无所不包，这种大包大揽的管理方式实际上并不利于真正提高政府效能。强大的行政管制能力使得乡镇政府十分便利地就可以插手微观经济活动和农村社会生活。由于无所不包，乡镇政府势必需要投入大量的人力、物力和财力来维持其正常运作，然而改革后的乡镇机构大幅精简，人员编制也受到限制，使得乡镇政府的日常运作都成为一大难题，遑论提高效能。因此，乡镇政府只得或明或暗地扩充机构、增加人员来保障其正常运行和职能的履行，如此乡镇机构便再次膨胀了。据国家统计局对全国有代表性乡镇的抽样调查显示，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的两到三倍；平均每个乡镇部门单位为19个，其人员达290余人，严重超编③。

（2）行政审批事项取消、下放不足影响了政府的服务效能。新一届政府成立以来，便以行政审批制度改革作为深化政府行政体制改革的抓手，取消和下放了多项行政审批事项，然而地方政府的权力下放工作还并未全面深入到乡镇，乡镇政府向市场和社会取消、下放审批事项不足，还存在着管得过多过宽的现象，导致了乡镇政府效能不高。

乡镇政府取消、下放审批事项不足主要体现在有的乡镇依然把持着较多的审批事项，例如湖南省永兴县公布的其下辖乡镇的行政许可和非许可审批事项有18项，行政处罚4项，行政强制5项，行政确认11项，行政裁决、调节及处理决定5项，加上其他行政行为，永兴县下辖乡镇的行政执法主要项目有117项之多④。这其中固然有政府需要保留的审批事项，但有的其他一些事项政府完全可以取消、下放，例如同意村民委员会范围内增设、撤销或者调整村民小组这一非行政许可审批等。

在乡镇政府审批事项取消、下放不到位的同时，也存在着与之相反的情况，即有的乡镇政府审批权限不足。目前，省政府对市、县一级政府的权力下放已经开展并取得了一定的成效，然而县级政府对乡镇政府的权力下放却才刚刚起步，有的地方甚至还没有起步，很多本可以由乡镇政府承接的审批权限仍然由县级政府把持着，乡镇政府的审批权限过小，直接给乡镇企业和群众造成不便，也不利于激发市场活力，群众很多情况下办事还得到县里去，造成了极大的不便。

（3）“条块分割”制约了乡镇政府效能的提高。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的管理关系不顺的问题。有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级职能部门所把持；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理⑤。

虽然在不同时期“七站八所”的数量、名称有所不同，但那些经济利益较大的站所大多都是由县直部门直接管理，而那些没有经济利益或经济利益较小但又事关农村生产生活的站所却留给了乡镇政府。如此一来，乡镇政府的管理职能受到弱化，县直管理的站所会在一定程度上分割乡镇政府的功能，与乡镇政府争夺农村资源，而乡镇政府对县直管理站所又没有直接的约束能力，只能通过协商、合作甚至让步的方式与之沟通协调。这样的“条块分割”局面阻碍了行政效能的提高。

三、广东省横栏镇“简政强镇”事权改革的经验启示

广东省的大部制改革一直走在全国前列，涌现出了如“顺德模式”、“深圳模式”等较为典型的改革方式。“简政强镇”改革正是广东省将大部制改革向基层延伸的尝试。而中山市横栏镇“简政强镇”改革的相关措施可以为深化乡镇大部制改革、提高乡镇政府效能提供有益借鉴和启示。

（一）精简合并政府部门

横栏镇通过大部制改革对镇政府部门和人员进行精简，裁撤和合并了一些职能相近的部门。改革之前，镇政府部门机构设置过多、职能交叉、权责脱节现象较普遍，管理机构的臃肿造成了公共资源不必要的浪费。通过简政强镇改革，横栏镇有效地将业务范围相近、性质相似的政府部门进行职能整合，实行大部门体制，成立了由多个局、室、所组成的大部门（如综合行政执法局等），不但部门数量大幅减少，还精简了管理层级，使政府管理架构呈现出扁平化的趋势，有效改善了机构重叠、政出多门等问题。同时将人力、物力、财力等资源集中起来，完善了政府内各部门的运行机制，增强了基层政府的服务和管理能力，提高了政府效能。

（二）通过简政放权重新对政府职能进行定位

首先，弱化镇政府的经济管理职能，强化公共服务职能和社会管理职能，强调推进基层公共服务均等化；其次，强化镇级政府的执行功能，弱化决策功能⑥。以“宏观统筹上移、微观服务下移”为原则。一方面，由于中山市与各乡镇间没有县这一层级，因此中山市政府着力加强自身在镇域城镇规划、产业调整等方面的统筹能力；另一方面积极扩大镇政府的经济社会管理权限，将能下放的权力都下放，同时真正以服务和效能为导向，加强横栏镇在承接下放的管理权限方面的能力。在扩大镇政府管理权限的同时，镇政府也逐步向社会和市场放权，规范行政审批程序，做好经济的宏观调控和市场监管工作。

四、以提高行政效能为导向，推动乡镇政府大部制改革向纵深发展

（一）要加大“简政放权”力度，转变乡镇政府职能

首先，要转变乡镇政府的管理理念。一方面，要转变“全能型”政府的观念。在新形势下，政府不能再采取计划经济体制下大包大揽的做法，而应转变理念，向市场、社会充分放权，逐步减少政府直接参与到微观经济活动中的做法；另一方面，还要树立法治政府的理念，将政府一切活动都纳入宪法和法律的框架之中进行，法无授权不可为。其次，要加大向市场和社会放权的力度，提高服务效能。通过取消、下放审批事项，给社会和市场“松绑”，赋予其更多的自主权，政府应加强事中事后监管。

（二）探索“负面清单”式的行政审批制度改革

负面清单的核心就是“法无禁止皆可为”。乡镇政府的行政审批制度存在着很多不规范的地方，影响了政府的服务效能，而负面清单管理模式可以有效的规范政府的审批行为，提高审批效能。乡镇负面清单还可以根据自身特点适当增加和扩展清单内容。四川省阆中市西山乡在乡镇负面清单的制定上做出了一定的有益探索。西山乡创新性地将“负面清单”运用于新村建设过程中，大到新村建设内容、建设原则和发展途径，小到安全保障、耕地保护等，列出了10方面100余条的明文“负面清单”。只要没有触碰所列清单“红线”，群众可以自主选择，这样既改变了政府“大包大揽”的做法，又调动了群众参与新村建设的积极性⑦。

（三）优化乡镇政府机构设置，消除“条块分割”负面影响

在此可以借鉴广东省云安县的有关做法。该县把广东省简政强镇事权改革与镇级大部制改革有机结合起来，打破了传统乡镇体制条块分割的现状，按照“不增人员，减少成本，提高效率”和“以事设岗”的原则，既不涉及编制调整和精兵减员，又整合基层“三农”服务资源，将原镇政府“七站八所”的机构设置组建为党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”，以这五大机构统揽全局，重点解决组织建设、农民增收、生态环境、社会维稳和公共服务等问题⑧。

注释：

①沈荣华.大部制［J］.南京：江苏人民出版社，2014（1）.

②庞革平，谢振华.广西百色推行乡镇“大部制”改革［R］.新农村商报，2011（8）：24，C23.

③孟白.中国乡镇机构改革研究［M］.北京：中国农业出版社，2010：62.

④永兴县人民政府法制办公室：关于公布乡镇人民政府行政执法依据的通知［R］.永兴县人民政府网站，2014年8月14日，http：//www.yxx.gov.cn.

⑤吴理财.县乡关系：问题与调适［M］.北京：中国社会科学出版社，2011（48）.

⑥刘玉蓉，邵任薇.广东省“简政强镇”改革的创新探索及体制性障碍［J］.战略决策研究.2012（2）.

⑦阆中市人民政府.西山乡“负面清单”管理模式推进新村建设［R］.南充日报，2014（8）：7，3.

⑧云浮市编委办.转变政府职能，注重向下给力——云浮市云安县扎实有效推进简政强镇事权改革［J］.云浮日报（第1版），2011（5）：17.

（作者单位：同济大学政治与国际关系学院）

本文系2015年上海高校本科重点教学改革项目：政治学专业本科学生学术创新能力培养研究，编号［2015］16号。

谭笔雨（1989-），男，汉族，贵州遵义人，硕士，（上海）同济大学政治与国际关系学院，研究方向：中外政治制度；胡金薇（1997-），女，土家族，湖南吉首人，（上海）同济大学政治与国际关系学院，2014级政治学与行政学专业大二在读学生，研究方向：政治学与行政学；许多（1997-），女，汉族，江苏宿迁人，（上海）同济大学政治与国际关系学院，2013级政治学与行政学专业大三在读学生，研究方向：政治学与行政学。