秦中春

新疆棉花目标价格制度改革分析研究

秦中春

引入农产品目标价格制度是深化国家农业支持保护制度改革的一个重要方向。通过对2014—2015年新疆棉花目标价格制度改革试点情况的研究分析发现，目前新疆棉花目标价格制度改革试点已取得显著成效，在某种程度上已超出预期，这为完善农产品价格形成机制和创新农业补贴机制积累了宝贵经验。在改革试点中，较为有效的做法是，坚持注重顶层设计与“摸着石头过河”相结合；坚持加强组织领导与加强技术支撑相结合；坚持统一标准补贴与适当兼顾特殊相结合；坚持搞好制度设计与建立强有力工作队伍相结合。深化目标价格制度改革面临的主要问题有，对新制度性质和内容的政策解读有不足，制度隐含内容太多；完全取消临时收储制度有缺陷，隐含棉花市场周转失灵风险；没有对个人和单位补贴设置最高限额，补贴申报者无缴费；农业数据建设管理不完善，制度内容和形式的法制化程度不够。针对上述问题，建议提高对目标价格制度的认识，加强政策科学宣传引导；进一步完善目标价格制度，向全国推广目标价格制度；探索保留和改造临时收储制度，建构“三位一体”制度；深入推进财政行政配套改革，加快建设全国农业大数据系统。

棉花目标价格制度；新疆试点；效果评价；改革

引入农产品目标价格制度是深化我国农业支持保护制度改革的一个重要方向。按照党中央、国务院的安排部署，2014年以来国家选择新疆作为棉花目标价格制度改革试点。这是国家在农产品市场流通形势进入新阶段新常态下，引入农产品市场损失补助制度的一次重大公共政策改革试验，目的是让市场在资源配置中起决定作用，解决市场失灵以及相关的政府失灵问题。经过两年多的努力探索，这一改革试点已经取得了突破性进展，成效非常显著，在某种程度上已超过预期，对今后国家深入推进重要农产品价格形成机制改革和创新农业补贴机制具有重要的参考价值和推广价值。

一、新疆棉花目标价格制度改革的评价标准

随着我国经济社会发展步入新常态，深化改革逐渐成为一个提出问题、诊断问题、暴露问题和解决问题的过程。新疆改革试点的棉花目标价格制度在本质上不是一种价格支持制度或者政府定价调价制度，而是一种具有特殊针对性的新型农业补贴制度或棉花市场损失补助制度。在对这种制度改革试点的成效进行评价时，评价标准的选择就尤为重要。作为一种重大公共政策改革试验，在评价过程中，要坚持理论联系实际的原则，按照问题导向进行评价，选择科学合理的评价标准。结合此次改革试点的背景和目标，主要应从问题的界定和解决，解决问题的思路和方法，解决问题效果的可持续性和可推广性等三个方面进行合理评价，不能简单地把年度生产变化和补贴多少作为评价标准。

（一）问题界定的合理性和实效性

建立制度的目的是解决问题，合理界定问题是科学解决问题的前提。作为全国引入农产品目标价格制度的重大政策实验，国家选择新疆棉花作为改革试点的一个重要原因是要在改革试点中对制度需要解决的问题进行客观分析，对过去的制度进行检验，对新的制度进行探索，明确问题，在此基础上提出解决问题的合理方案，确保国家在解决问题中不产生新的问题。从理论上，引入棉花目标价格制度是否有效地解决了问题，主要看在国内外棉花市场流通形势发生重要变化和我国棉花市场运行面临深层次问题的背景下，这种制度的建立在解决市场机制中棉花生产者利益分配失灵问题以及政府失灵问题中是否发挥了作用；是否实现了市场的归市场，让市场机制在资源配置中起决定作用；是否实现了政府的归政府，让政府更好地发挥作用；是否使国家在有限的政府框架内帮助农民弥补了市场损失。在实践中，引入棉花目标价格制度是否有效地解决了问题，主要看是否解决了国家以高价临时收储棉花以及相关的顺价销售棉花时遇到的困难；是否解决了库存棉花不断增加、财政潜亏增加的问题；是否解决了不合理地抬高下游纺织企业的原料成本问题和低价进口棉花等问题。

（二）解决问题的合理性和科学性

在新常态下，解决问题的思路是否合理主要是看，是否将这种制度作为一个长期稳定的制度来实施，并且一些前提条件和隐含条件在农产品市场损失补助制度的顶层设计中是否被详细明确地规定，是否将政府的补贴资金作为一种稀缺资源，将人作为制度设计的出发点和落脚点，将促进人的生产积极性提高和保护其获得报酬作为目标。另外，在判断解决问题思路的合理性方面，还要看政府在提供补贴的过程中是否设置严格合理的条件，政府在政策制定实施和组织管理上是否可行，财政是否有可支付能力，行政是否有可管控能力。解决问题的方法是否科学主要看制度设计考虑的因素是否全面，所用的方法是否解决了产品的选择问题、钱的问题、人的问题、价的问题、量的问题、管理的问题等六大关键性难题。除此之外，判断解决问题方法的科学性还要看政府的作为边界是否合理，对隐含条件因素的处理是否妥当，对政策改革风险的防控是否考虑周密，是否具有技术先进性（补贴对象到位和精准）、经济效率性（补贴过程节约操作成本）和社会包容性（补贴方式得到社会认可）等。

（三）结果成效的可持续性和推广性

在新阶段、新常态下，判断解决问题的效果是否具有长期的可持续性，主要是看在这两年的改革试点中所解决的问题是否是有效的、合理的和科学的，如果是，就将解决问题的时间条件进行拓展，然后从长远上判断解决问题的效果是否具有可持续性。判断解决问题的效果是否有全国可推广性，亦是如此。

（四）评价标准的全面性和综合性

在短期内市场供大于求的形势下，随着目标价格制度改革的推进，市场在资源配置中起决定作用。在这种条件下，棉花价格会大幅回落，这就成了影响棉花生产发展和农民收入的主要原因。而且，市场本身是不断变化的，农民本身也会存在观望，年度棉花生产、农民收入和相关的补贴数量是复杂多变的。因此，不能简单地把年度生产变化和补贴多少作为标准，不能简单地据此进行片面评价，而是要建立健全全面的、综合性的评价标准。

二、新疆棉花目标价格制度改革的成效评价

自2014年国家在新疆正式启动棉花目标价格改革试点以来，目前新疆改革试点工作已经进入第三个年头。经过两年多的努力探索，这一改革试点已经取得了突破性进展。从改革试点过程来看，新疆的组织领导坚强有力，前期准备工作扎实深入，新棉收购工作推进顺利，补贴标准核定和发放工作推进有条不紊，局部地区补贴试点工作取得成效。在改革试点中，充分暴露了在开放的市场条件下市场机制在分配棉花生产者利益上存在的失灵问题及政府在解决问题中所存在的局限，引入目标价格制度对于解决这些问题是有效的，解决问题的思路是合理的，解决问题的方法是科学的。实践证明，新疆棉花目标价格制度改革试点取得的成效显著，在某种程度上已超过预期。

（一）新疆棉花目标价格制度改革遇到的问题

新疆在试行建立棉花目标价格制度后，既暴露了在完全开放的市场条件下市场机制对棉农的利益分配存在市场失灵的现象，反映了国家为农民提供利益保护的责无旁贷，同时也体现了现存的政府机制在解决问题中存在着一定的局限性。

1.市场机制在棉农利益分配中存在失灵

客观上，市场机制在对棉农的利益分配中存在失灵问题。棉花是大宗农产品，在开放的市场条件下，棉花价格本身复杂多变而且难以预测，总体上都存在着大幅波动，这些波动都是农民不可抗拒的。随着国家取消棉花临时收储政策，2014年棉花的市场收购价格大幅回落，比2013年价格下降达2000元/吨左右，棉农投入有所增加而收入则绝对下降。这种现象在以前开放的市场条件下也经常发生，而且呈现周期性，但这种周期性的长度和幅度也不断有所变化。这种周期性的价格波动给农民带来了市场损害，这种损害可以预警但无法消除，这表明市场机制在棉花利益的分配上存在失灵问题，国家通过提供一定补偿为农民解决这一不可抗拒的市场损害责无旁贷。

2.棉花供应量高却在市场中损失惨重

新疆农民对棉花市场供应量的增长做出重要贡献却在市场交易中损失惨重。我国是世界人口大国，要满足13亿人口的穿衣需求，首先就要保障棉花市场的供给。在开放的市场条件下，棉花市场价格下降，对我国消费者是有利的。近20年来，我国棉花市场价格每一次高位回落，基本上都发生在新疆棉花增产并持续高位运行两三年之后。新疆棉花的生产发展投入大、成本高、投资回收期长，在棉花市场价格大幅回落中，新疆农民所遭受的市场损失最为惨重。特别是2010年以来，由于国际棉花价格暴涨，2011—2013年我国实行棉花临时收储制度，使棉花价格维持在偏高水平，造成新疆棉花种植面积大幅扩张，2014年已经达到了创纪录的4082万亩，成为国内外棉花市场过剩的主要根源，在棉花价格的回落过程中新疆农民也为此付出了重大代价。

3.政府在市场调节中存在一定的局限性

2011—2013年新疆棉花临时收储政策在设计上有合理性，但也存在着重要缺陷。在市场经济条件下，政府对解决市场失灵问题具有重要责任，但政府在解决问题的过程中也存在着一定的局限性。从2011年以来新疆棉花市场的运行情况来看，2011—2013年新疆实行的棉花临时收储制度在政策设计上既有合理性也存在有缺陷，在保护了农民利益的同时，也造成了国内外棉花价格的巨大价差，给国家财政支出、新疆农业结构调整和全国纺织产业的发展都带来了一系列问题。从长期看，由于国内纺织企业大量使用进口棉花，而国家库存棉花最终也会在加上保管费、利息费等成本费用之后提供给纺织企业，这实际上也会影响消费者的福利。2011年政府实行棉花临时收储政策，导致2012年供给过剩；2012年政府继续实行棉花临时收储政策，但是却对这种过剩缺乏控制，造成了矛盾积累；2013年同样如此，结果产生了比较严重的阶段性过剩问题，这表明政府在解决市场失灵问题的过程中出现了一定程度的局限性和失灵。

4.国家统计局与新疆统计局数据公布存在偏差

统计数据是社会分析判断市场趋势以及政府制定实施公共政策的重要依据，新疆棉花生产底数已经基本摸清。2013年以前，国家统计局公布的新疆棉花产量数据和新疆统计局公布的棉花产量数据是一致的。2014—2015年新疆实际统计数据和国家棉花抽样调查统计数据相差很大。原因在于，2014年以后，在新疆试行棉花目标价格制度过程中，建立了一套实际统计汇总数据，统计结果与国家统计局所公布数据相差悬殊。根据国家统计局的统计公报显示，2014年和2015年新疆棉花产量分别为367.7万吨和350.3万吨；而根据新疆维吾尔自治区统计局的统计公报，2014年和2015年新疆棉花产量分别为451万吨和429.8万吨，分别比国家统计局的数据高出83.3万吨和79.5万吨。据了解，二者出现差异的一个重要原因是所采用的统计方法不同。2014年以来国家统计局在新疆开展了棉花遥感测量工作，通过高、中分辨率多时相卫星遥感影像结合地面抽样调查的方式，以地块为实地调查对象，测量全区的棉花种植面积，再抽样调查取得单产，在此基础上获得棉花产量，这一方法没有包括非农用地棉花产量。2014年以来新疆统计局则依据在实行棉花目标价格制度过程中的实际统计汇总数据发布了关于棉花生产的统计数据，这一方法包括了非农用地棉花产量。此外，2014年目标价格补贴方式与面积挂钩大，南疆棉花面积中套种比例很大，也影响到新疆实际统计汇总数据的准确性。

（二）新疆棉花目标价格制度改革成果显著

新疆在试行建立棉花目标价格制度后，既保护了农民利益，也控制了财政负担，同时也保护了消费者利益，完善了棉花市场价格形成机制。

1.增加了棉农的生产积极性

棉农得到好处，弥补了市场损失，提高了棉花生产积极性。2014年财政部拨给新疆棉花目标价格补贴资金240亿元，其中地方139亿元，兵团101亿元。2015年财政部拨给新疆补贴总量及结构与2014年情况差不多。由中央财政直接为遭受周期性市场损害且符合政策法规要求的棉花生产者提供限额补贴，农民得到市场损失限额补助，这在一定程度上实现了保本微利，保证了基本经营收益。由于这几年国内外农产品市场运行处于周期性供过于求的阶段，国家提供的这种补助分散了市场经营风险，使棉花生产在农业结构调整中有一定优势，提高了棉花生产积极性，巩固了新疆棉花生产基地的建设成果。

2.提高了财政补贴的针对性

财政负担总体可控，政府补贴的针对性和精准性大幅提高。政府的财政支出是一年结清，没有跨期的隐性相关保管费、损耗、利息、交易费用等，总财政支出就是即期财政支出，财政资金使用效率大幅提高。

3.提升了消费者的效用水平

消费者得到好处，国内棉花价格下降。从长期看，国家直接补贴农民，会促进棉花生产稳定发展，使今后棉花原料供给更有保障。从短期看，由于国内外棉花过剩，改革后国内棉花收购价格大幅下降。2014年国内棉花收购的平均价格下降到13537元/吨，比2013年下降约2000元/吨，比当年目标价格低6263元/吨。2015年收购价格继续下降，同时纺织企业与棉花收购企业直接对接，中间流通费用降低，使消费者受益。不仅如此，改革后国内外棉花差价大减小，国外棉花迫于竞争压力也降低棉花价格，这对棉花下游行业的发展非常有利，最终也会使消费者获益。

4.发挥了市场在资源配置中的决定作用

棉花价格由市场决定，市场在资源配置中起决定作用。随着国家取消棉花临时收储制度，新疆加大了棉花流通体系建设，棉花收购价格继续由市场决定。棉花价格根据棉花品种、质量、批量、交售地点、交售时间、交售对象、交易方式等方面的不同而各异，并且价格差异有所扩大，具体则由市场交易主体自主协商决定，以市场供需为基础的棉花价格形成机制基本建立，各市场主体的市场意识明显增强。由于国内外市场棉花价格水平基本持平，我国棉花进口数量大幅减少，棉花产业的产业链上下游关系走向协调平衡。由于国家补贴的针对性，特别是非法开荒得不到补贴，推进了一批不宜种棉区域、次宜棉区和低产棉区调整农业结构和转变发展方式，为实施“退地减水”政策，加强生态环境保护提供了重要支撑。

（三）新疆棉花目标价格制度科学合理

在新疆试行的棉花目标价格制度中，国家解决问题的思路是合理的，解决问题的方法是科学的。整个制度是一种带有开创性的新型农业支持保护制度，与过去的农产品价格支持制度和农业补贴制度有所不同，在我国农业支持政策体系建设中具有重要意义。

1.新疆棉花目标价格制度的设计思路合理

新疆棉花目标价格制度主要是国家在有限政府框架内解决市场失灵问题，将整个制度设计为一种有特殊性的农业补贴制度，以帮助农民合理分担棉花市场损失，保障棉花生产者的基本经营收益为核心，符合党的十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用”的要求。从制度设计上看，国家对补贴实行总量预算控制，以棉花生产者发生市场损失作为提供补贴的条件，是否补贴以及补贴多少与棉花种植面积、交售量、种植品种（分为陆地棉和长绒棉）、棉花市场价格变化等挂钩，能够享受补贴的对象仅限于符合条件的棉花生产者，补贴资金来源于中央财政，工作经费主要由地方配套。相比其他农业补贴制度，这种补贴是一种有条件的限额补贴，与农民种植棉花生产是挂钩的，不种不补、多种多补，同时与棉花市场价格平均水平是挂钩的，只有当市场价格水平低于目标价格时才发补贴。这种制度的设计既体现了社会主义社会按劳分配的原理，也体现了在市场经济条件下国家与棉花生产者共同分担不确定性风险的原理，同时还体现了制度经济学中的激励相容原理。不仅如此，这种补贴是一种价外补贴，国家补贴资金在价外实行独立运行和显性运行，由国家财政统筹直接核算并支付到农户，实现了补价分开，国家补贴多少及补贴资金支付的时间不直接影响棉花市场价格的运行，也不会增加下游产业链的原料成本。

2.新疆棉花目标价格制度的方法科学

新疆棉花目标价格制度主要是立足新疆农村实际，考虑新制度实施过程中的各种可能影响因素，充分尊重不同棉花生产者的客观差异，对在棉花市场上遭受损失的对象进行科学分类，并在补助方式上予以区别对待。同时，该制度引入了票证管理系统，实施严格定损制度，考虑多种因素约束的综合定补，建章立制、明晰产权、规范运行，并且在改革试点的做法上强调稳妥改革、控制风险、渐进提高，实行先多后少、先繁后简、先分后合，大胆探索、小心试验、查找问题、积累经验。新疆棉花目标价格制度实施方案由新疆维吾尔自治区政府、新疆生产建设兵团、国家发展和改革委员会、国家财政部等多个部委共同制订。在改革试点过程中，除了对补贴方式进行精心设计和周密安排外，还有针对性地开展了一系列的配套改革建设工作。在2014年重点开展了棉花面积核查，棉花收购市场规范化建设，棉花加工仓储规范化管理，棉花质量公证检验等工作。在2015年重点开展了补贴流程优化和信息化建设，在生产环节实现无纸化办公，并将棉花种植信息全部录入信息平台；在补贴环节实行一次预拨、一次清算两次兑付完毕；在交售环节利用信息化手段统计交售量并对交售数据结合面积数据进行真实性检查；在质检环节引导民间资本广泛参与，提高专业仓储的公检效率，并搜集、建立了棉花大数据，以此作为制度实施的重要支撑。采取这些措施后，国家提供的补贴由符合政策条件的棉花生产者精准获得，个体补贴金额由政府统筹决定，制度操作成本控制在合理适度范围内。特别是2015年引入信息化手段，建立棉花大数据后，建设成本大幅降低，效率大幅提高，制度实施结果与制度设计目标实现了一致。

3.新疆棉花目标价格制度开创了我国农业支持政策新机制

新疆棉花目标价格制度本质上是一种新的政策性农业保险制度，国家通过帮助符合政策条件的农民分担不可抗拒的市场风险来实现农业生产的稳定发展，这在理论上是一种新型农业支持保护机制，在实践中则实现了市场与政府责任的明确划分。这种制度与过去的农产品价格支持制度有所不同，完善了农产品市场价格形成机制。它在短期内对农产品市场价格运行没有影响，市场在资源配置中发挥决定性作用；在长期内却可以增加农产品供给，降低农产品价格总水平，对消费者福利改善是有利的。这种制度与过去的农业补贴制度有所不同，它创新了财政补贴机制。该制度将现实中的人作为制度设计的出发点和落脚点，尊重人与人之间的客观差异性，并对此进行分类和差异性处理，设计复杂但操作简单，补贴对象仅限于符合政策法律要求的棉花实际种植者，且要履行信息申报等必要手续。补贴条件是整个棉花市场价格水平下降到约定水平以下后按照差额损失进行分担，这比过去更加具有针对性、精准性和效率性，补贴是公开显性的、年度结算的和总体可控的，而且补贴在价外运行，大大减少了补贴扭曲市场和补贴跑、冒、滴、漏的现象。这种制度与一般的政策性农业保险制度有所不同。它只针对符合国家发展战略需要的特殊农产品，补贴资金由国家预算直接安排，没有保险公司的参与，因此也不需要为保险公司支付相关的成本费用，只在市场出现周期性供过于求的年份进行补贴。国家提供的补贴仅仅是对农民市场损失的一种分担，这对市场上其他农业生产者也是公平的，这种制度尽管没有政策性保险的基本形式，却具有政策性保险的重要功能。

（四）新疆棉花目标价格制度改革具有可持续性和推广性

新疆试行的棉花目标价格制度，通过这两年的试点运行来看，解决问题是有效的、合理的和科学的，在进一步完善制度后，具有长期可持续性，可以着手启动将这一改革经验向全国推广。

1.国家和地区的科学合理预算确保改革的可持续性

国家明确对补贴实行总量预算控制，在制度设计中显示隐含条件和完善制度规定，保证政策平稳过渡。在新疆棉花目标价格改革试点的内容中，既包括了有明确的制度规定，主要是国家发展和改革委员会、国家财政部公布的年度棉花目标价格信息，对新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团实施方案的批复信息，新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团公布的实施方案信息等。也包括了没有明确显示的重要内容，主要是国家发展和改革委员会对新疆棉花市场价格的详细监测预测情况，国家财政部对新疆棉花目标价格改革试点的补贴总量预算情况，国家统计局对新疆棉花生产的详细统计数据情况，中共中央国务院领导和有关部门对新疆棉花目标价格改革试点方案和补贴总额的意见建议和最终决策情况等。在没有明确显示的重要内容中，国家财政部对新疆棉花目标价格改革试点的补贴总量预算无疑是客观存在的，也是最重要的控制变量。这一控制变量的引入，体现了国家是在有限政府框架内办事，对新疆棉花目标价格改革试点的实际补贴总量是考虑了各种因素进行综合平衡的结果。实际上，国家确定总量后，新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团以此为基础进行测算，确定了对全区实际种植棉花个人和单位的补贴数量。从制度设计上，如果今后国家对整个制度的内容进行完善和规范，这个变量完全有必要而且可以公开显示，特别是如果这个变量能够按周期（比如5—6年）设置总量，并在年度分配之间可以调节，就可以建立新制度，实施长期的、可持续性的、新老政策之间的平稳过渡，不断扩大制度的适应性。

2.市场机制的充分发挥确保改革的可推广性

政府放开和监测农产品市场价格，但不直接干预农产品市场价格，充分发挥市场机制在资源配置中的决定作用。由于农产品市场价格形成机制具有特殊性，对关系国计民生的重要农产品价格，国家既要放开，也要监测预测，还要加强公共服务，缺一不可。在新疆棉花目标价格改革试点的内容中，除了对补贴方式进行精心设计和周密安排外，还开展了棉花面积核查并发布信息，推进棉花市场规范化建设，加强棉花仓储质量检验管理等措施，这些是放开棉花市场价格，发挥市场机制在资源配置中决定作用的必要条件。从实践来看，这些措施取得了很好的效果，这些做法在全国其他地区和其他农产品的政策改革中可以起到很好的参考借鉴，只要做好了这些工作，就可以着手将新疆棉花目标价格制度的重要做法进行推广应用。

3.信息化和大数据的运用进一步提升了改革成效

政府建立票证管理系统和信息化系统，大幅提高了政府行政管控能力，并降低了制度操作成本。由于新疆区情复杂，多民族、多语言、多文化并存，种棉农民、种棉土地、种棉方式多种多样，国家批复新疆棉花目标价格改革试点方案很晚，这对改革试点方案的政策设计和实际可实施性提出了很高要求。在新疆棉花目标价格改革试点内容中，将整个制度解释为一种有条件的国家直接补贴政策，具体补贴多少由国家综合平衡确定，对棉农享受补贴的条件、程序和相关要求等进行了全面设置，创新性地建立了票证管理系统和信息化系统，特别是初步建成了新疆棉花产加储销大数据，为整个制度实施提供了技术保障。这些做法在实践中取得了很好的效果，不仅大幅提高了制度运行效率，确保了每个实际种棉者补贴申报数据核算的准确性、公平性和合理性，也确保了补贴资金的及时到位发放，而且还及时发现了部分棉农身份证信息和棉花面积申报数据的差错，以及棉花种植证明和棉花交售发票等票据中存在的问题等，并及时进行了查实、查处和责任追究。

三、新疆推进棉花目标价格制度改革的主要抓手

两年多来，新疆棉花目标价格改革试点内容丰富，制度设计考虑全面，制度执行富有效率，制度保障可靠有力，较好地解决了产品的选择问题、钱的问题、人的问题、价的问题、量的问题和管理的问题等六大难题，新制度的基本框架保持稳定，新制度的具体做法不断有所完善和创新。在改革试点中，行之有效的重要做法有以下几点。

（一）坚持注重顶层设计与“摸着石头过河”相结合

所谓注重顶层设计，主要是坚持市场决定价格、保障基本收益、统筹兼顾、平稳过渡的原则，设立新制度的基本框架。其中前两个原则是改革的目标要求，后两个原则是改革的方法要求。由于市场决定价格和保障基本收益都是必要的，但二者之间也存在内在冲突，因此需要坚持统筹兼顾和平稳过渡。统筹兼顾和平稳过渡的过程就是“摸着石头过河”。从实践来看，在改革试点中，对前两个原则进行了排序，市场决定价格优先，以国家取消棉花临时收储政策和新疆加强棉花市场规范化建设为标志；保障基本收益第二，以国家对实际植棉者在受到不可抗拒的市场损害时（市场价格下降到目标价格以下）提供限额补助（按市场价格与目标价格之间的差额，结合棉花产销量予以核算，国家进行总量预算限制，在不同棉农之间进行合理分配）为标志。在补助的具体方式上，2014年采取了四种方式（自治区统一方式、新和县方式、柯坪县方式、兵团方式）“摸石头”，2015年变为三种方式（自治区统一方式、南疆四地州方式、兵团方式），今后还会有所改进和优化。从理论来看，这种设计体现了“要挣钱找市场，要补亏找政府”，国家在有限政府框架内帮助农民分担不可抗拒市场损失的新观念，将新制度实际上定位为一种有条件的特殊补贴政策，国家负责补亏不负责补赢，补贴是有严格条件的，具有先进性和适用性。

（二）坚持加强组织领导与加强技术支撑相结合

在国务院和有关部委的指导下，新疆维吾尔自治区各级党委、人民政府高度重视，成立了强有力的改革试点工作组织领导服务机构，特别是建立了自治区棉花目标价格改革试点工作领导小组及相关的会商协调机制，认真细致周密部署改革试点各阶段工作，加强对改革试点全过程的跟踪与监督，及时协调解决试点过程中发生的各种问题，确保了改革试点工作的顺利推进。在改革试点过程中，自治区认真组织编制实施方案及相关配套管理办法，广泛开展政策宣传，开展多层次的培训工作，使用GPS核查面积，组织村委会等对核查面积进行公示；分批次开展加工企业资格认定工作，及时调整并优化监管仓库的布局，规范收费管理；积极开展公检相关准备工作，周密部署棉花市场价格采集工作；及时优化国税票据系统，提前做好棉花收购资金准备工作；探索、建立并实施信息化报送机制，特别是在2015年推进了棉花信息平台建设，实现了“三网合一”（棉花种植信息平台、棉花加工收购企业软件采集信息和国家税务系统信息网连接互通），有效整合了各部门单位的信息资源，实现数据共享和流程优化，这些工作为新制度的顺利落地实施提供了有力的保障和支撑。

（三）坚持按统一标准补贴与适当兼顾特殊相结合

在棉花目标价格制度中，补贴条件和方式的设立关系重大。从理论上讲，由于这种补贴从本质上讲是棉花消费者到棉花生产者的一种转移支付，是对棉农的生产性努力在市场机制下无法取得基本回报的一种补偿，是国家在棉花市场价格下降过多时，依据对市场的贡献度，对从事棉花生产的农民所提供的一种补助，因而补贴的合理条件是棉农的市场贡献（包括数量贡献和质量贡献），兼顾棉农的生产劳动投入，补贴方式在全区范围内应尽可能一致，以体现制度公平，提高执行效率。新疆区情复杂，自治区与兵团、南疆与北疆、不同地州市县之间在棉花生产方式、单产水平和质量品质上差异很大。总体上自治区的棉花单产偏低、质量较高（以手采棉为主）、生产劳动投入较多；兵团的棉花单产较高、质量偏低（以机采棉为主）、生产劳动投入偏少；南疆的棉花单产水平偏低、质量较高、生产劳动投入较多；北疆的棉花单产水平较高、质量偏低、生产劳动投入偏少。在实践中，国家对新疆维吾尔自治区和生产建设兵团基本按统一标准和办法核定各自补贴总量，同时尊重新疆内部客观存在的差异，在自治区和兵团实行了略有不同的补贴办法，在自治区内部针对南疆的特殊情况进行了适当调节，在一定程度上体现了政策的社会性。2014年，自治区将补贴总量的60%按面积补贴，40%按产量补贴，由于南疆棉花单产偏低、生产劳动投入较多，体现了对南疆的政策倾斜（这种倾斜是合理的）。此外，为了考察与比较不同补贴方式的利弊，自治区还选择在阿克苏地区的新和县和柯坪县分别实验了单独按产量补贴和单独按面积补贴的方式。2015年，自治区将补贴总量的90%用于全区按产量补贴，10%用于对南疆四地州棉农按面积补贴（增加补贴），更加明确地体现了对南疆的政策倾斜，且在操作上更为简单有效。

（四）坚持搞好制度设计与建立强有力工作队伍相结合

在新疆进行棉花目标价格改革试点，涉及面广、技术性强、不确定性大、社会关注度高、观点分歧大、情况复杂敏感。新疆在改革试点过程中，加强组织领导，明确改革目标，将新制度的设计、执行和保障统筹起来，着眼长远，立足现实，面向基层，以人为中心，考虑各种影响因素，围绕解决一系列的关键问题，深入调研，谨慎决策，整个制度框架的总体设计细节缜密，具有很强的可操作性。不仅如此，制度是要通过人来执行的。新疆在改革试点中，精心部署、周密安排、统筹协调，组织各有关部门和相关人员积极参与，着力建立一支强有力的工作队伍，明确责任、加强监管、群策群力，确保了整个改革试点工作积极稳妥有序地推进，实现了新制度在实施过程中取得的实际效果与目标保持基本一致。

四、深化新疆棉花目标价格制度改革亟待解决的问题

从2014—2015年新疆棉花目标价格制度改革试点方案及执行情况看，改革的成效显著，但同时也还存在着一些问题，这些亟待解决的问题影响到目标价格制度改革的深入推进，以及改革成果向全国其他地区和领域的推广。

（一）对目标价格制度的性质和内涵解读不足

新疆试行的棉花目标价格制度，在性质上是一种棉花市场损失补助制度，在内容上是一种有条件的特殊农业补贴，既包括有明确显示的制度规定，也包括大量的没有明确显示的重要内容。在改革过程中，国家一些部门的相关政策制定负责人和学者对这个制度的性质和内容的认识解读不到位，有的过于简单，有的过于表面化，有的以偏概全。在实践中，国家有关部委对建立目标价格制度需要解决的问题没有进行准确界定，对建立新制度的目标定位不完善，对新制度内容的具体规定和政策解释过于简单，导致各方都按对自己有利的内容对新制度进行解读并执行，重要数据不统一。特别是国家财政部门对新疆棉花目标价格制度改革试点的补贴支出，客观上是有总量预算限制的，但由于没有公开显示，导致很多人从根本上忽略了这个因素的作用。不少学者对目标价格制度的性质和内容缺乏科学理解，简单片面地将农民在实行目标价格制度改革试点后获得的收入与上年或者预期进行比较，得出一个满意度并以此作为评价目标价格制度改革效果的重要指标，忽视国内外棉花市场形势发生重大变化对价格收入产生的重要影响。对目标价格制度的理解在逻辑上存在问题，在社会上产生了误导。

（二）在完全取消临时收储制度方面存在缺陷

在新疆试行棉花目标价格制度的过程中，国家完全取消了棉花临时收储制度。作为一种政策改革试验，这是可以的，从目前看还没有出现什么新问题，但这并不意味着今后以及将这一做法向全国其他农产品推广中就不会出现新问题。主要原因是，新建立的目标价格制度的基本功能是单一的“市场损失补助”（解决棉花市场利益分配失灵问题），而过去的临时收储制度具有“调控市场价格”（解决棉花市场利益分配失灵问题）和“实行托底购销”（解决棉花市场周转失灵问题）的双重功能。当主产区棉花市场流通交易的基础设施建设滞后，或者棉花市场供求严重过剩等情况出现时，有可能在部分棉花收购主体缺乏的地区，农民生产的棉花根本就无法卖出或卖出去的价格极低，这就是棉花市场周转失灵问题。新疆作为全国位置比较偏远的棉花主产区，市场经济发展滞后，发生这种风险的可能性大。近两年来，新疆在改革试点中加强了棉花流通交易市场的规范化建设，虽然对防控这种风险起到了一定的积极作用，但并没有完全消除风险。如果在全国其他农业主产区推广农产品目标价格制度，有必要重视并解决这方面的问题。

（三）对个人和单位的补贴标准设置不合理

从发达国家的经验来看，对参加目标价格制度的个人和单位所能领取的政府补贴设置最高限额，并对目标价格补贴申报者要求缴纳一定成本费用，这是一个非常好的做法。这对于提高较大经营规模生产者的市场责任，进一步推进结构优化调整和发展方式转变，以及通过国家补贴以外的其他生产性手段解决市场风险问题，从整体上提高国家财政资金作为一种稀缺资源的配置效率，将制度操作成本从隐性化改为显性化，从成本内生化入手发现，规范和管控成本，探索引入专业化机制降低制度操作成本，都具有重要意义。但从目前新疆试行的棉花目标价格改革试点方案来看，还没有这些内容。在实践中，由于没有补贴最高限额，而且不用进行申报缴费，就导致经营规模越大的生产者，获取的补贴越多，这不仅影响企业主动调结构、转变生产方式的积极性，而且会使企业产生寻租冲动，在一定程度上挤占了小农户本来可以获得的更多利益。

（四）法制化欠缺与农业数据建设管理不完善

在新疆棉花目标价格改革试点中，非常注意基础数据建设工作，特别是2015年推进的棉花信息平台建设，为改革试点取得成效做出重大贡献，但也存在着不足。这些不足主要是农业生产方面的数据太少，基本上只有棉花种植面积，缺乏棉花生产品种、质量、区域、耕地类型、种植方式等相关信息，同时对数据提供的责任、数据修正、数据失真追查及处罚机制等的管理规定并不完善。不仅如此，在改革试点中，自治区统计部门公布的棉花数据和国家统计局公布的棉花数据差距很大，这对棉花市场形势的分析和判断会产生重大影响，国家有关部门对此并没有进行公开合理的数据修正，也没有进行相关解释，这必须在公共政策设计中引起充分重视。此外，在新疆棉花目标价格改革试点中，制度形式以文件为主，法治化程度不够，一旦出现违规、违约，比如生产者虚报信息和收购企业错报信息等，责任很难追究，相关生产者很难受到处罚，这都是问题。

五、推广新疆棉花目标价格制度改革经验的建议

从新疆棉花目标价格制度改革试点情况看，取得效果很好，达到了预期目的，改革经验弥足珍贵，新疆试验为国家在新阶段新常态下深化农业支持保护制度改革做出了重大贡献。建议国家要充分肯定新疆改革试点的成果，提高对目标价格制度的认识，进一步改进完善制度改革试点，特别是探索和创新临时收储制度，建构“三位一体”制度，深入推进农业政策配套改革。加快建设全国票证管理系统建设，在此基础上着手向全国其他省份及其他领域推广，用制度创新来解决我国农产品市场运行中的深层次问题。

（一）清醒认识目标价格制度并深刻把握改革方向

对新疆棉花目标价格制度改革试点进行评价，必须选择科学合理的评价标准，考虑解决问题思路的针对性、合理性和方法的科学性，考虑解决问题效果的长期可持续性和全国可推广性。要将改革的长远性目标和短期内的配套改革结合起来，将改革的全局性目标和在新疆进行重大公共政策改革所必须考虑的社会风险管理结合起来，将在改革试点中有明确显示的制度规定和没有公开显示的重要内容结合起来，既要准确把握推进改革的大方向，也要深刻把握新疆区情“接地气”。总体上看，通过两年多的试点改革，棉花市场失灵问题及政府在解决问题中的局限性得到了充分暴露，新疆通过试行棉花目标价格制度基本有效地解决了这些问题。新疆用棉花目标价格制度解决问题的方式是科学合理的，新疆棉花目标价格制度改革试点的效果具有可持续性和推广性。总结改革试点中比较有效的重要做法，主要是坚持注重顶层设计与“摸着石头过河”相结合，坚持加强组织领导与加强技术支撑相结合，坚持按统一标准补贴与适当兼顾特殊相结合，坚持搞好制度设计与建立强有力工作队伍相结合。新疆改革试点也暴露了一些问题，需要在下一步深化改革中给予高度重视并大力解决。这些问题主要有，对新制度性质和内容的政策解读有不足，制度隐含内容太多；完全取消临时收储制度有缺陷，隐含棉花市场周转失灵风险；没有对个人和单位补贴设置最高限额，补贴申报者无缴费；农业数据建设管理不完善，制度内容和形式的法治化不够等。

（二）对目标价格制度改革加强科学宣传与引导

农产品目标价格制度是一种新型制度。这种制度的设计原理与农产品价格支持制度是截然不同的。尽管在这种制度中也有价格，但这个价格非常特殊，与过去的棉花临时收储制度中所设立的价格在价格性质、价格内容、价格形式和价格功能上差异悬殊（见表1）。因此，不能简单片面地与之比较，特别是这个价格的高低并不仅仅是由农业生产综合成本及合理收入决定的，而是由国家战略因素、财政因素、行政因素、农业生产综合成本及合理收入因素等共同决定的，并且随社会经济的发展和市场供求形势的变动会不断有所变化。这种制度的基本功能是单一的，主要解决棉花市场利益分配失灵问题，无法解决棉花市场周转失灵问题。实行这种制度后，要加强政策科学宣传引导，国家在有限政府框架内帮助农民分担棉花市场损失。棉花价格由市场决定，国家不直接干预市场的价格变化，农民要挣钱只能找市场，只有在发生实际亏损且可补亏时才能找政府，补价分离，而且补贴是有条件、有限额的，需要严格按规定进行申报、核查和办理相关手续并承担相应责任，补贴不是每年都有，补贴在年度之间变化可能很大，个人补贴核算是复杂的（见图1）。实行这种制度后，市场在资源配置中起决定作用，在同样的市场条件和补贴制度下，效率决定收益，效率不同收益差异悬殊。2014年，新疆地方农民由于棉花单产偏低，加上非法开荒影响大，平均每亩补贴总额约为444.39元，而生产建设兵团的每亩补贴额约为905.83元，地方农民的生产效益远低于生产建设兵团。要推动农民树立“要挣钱找市场、要补亏找政府”的新理念，加快农业结构调整和生产发展方式的转变，推进棉花全产业链经营，推进不宜种棉区域、低产量棉田和低质量棉田退出棉花生产，大力提高棉花生产质量、效益和竞争力。

（三）进一步优化与完善目标价格制度改革

要进一步提高新疆改革试点的制度设计水平，深入推进合约治理，提升政府作为。今后国家有关部门在公布新疆棉花目标价格改革的有关政策中，要将目标价格制度的性质准确表述为市场损失补助制度，将目标价格制度的内容准确表述为有条件的特殊农业补贴。明确国家实行补贴总量预算控制，引入周期性补贴总量管理和年度间分配调节办法；明确目标价格中的具体产品品种、产品质量、采价地点、加工因素、交易方式等价格条件和价格使用方式；明确市场价格的监测统计方式和补贴标准的计算方法。建议进一步加大按统一标准补贴的力度，将自治区和生产建设兵团的补贴办法进行统一整合，明确将国家对新疆棉花目标价格补贴总量的90%用于对全疆棉农按交售量进行补贴，10%用于对南疆四地州棉农按面积进行增加补贴。由于新疆近年来棉花种植面积扩大太多，要分不同年度加大对目标价格水平的调整力度，引导低效率生产者实现结构方式的调整或者转变。探索对个人和单位补贴设置最高限额。探索建立补贴申报者缴费机制，明确规定种植面积在100亩以下的棉农每年申报缴费统一为100元，超过100亩的申报缴费按每增加1亩缴费增加1元计算，并将申报者缴费用于专业化组织对棉农申报情况进行监督检查和信息化管理。探索将实施目标价格制度与实施棉花生产保险制度进行对接，实现数据共享。探索实行法案式政策，在制度中明确申报补贴的基本农民和农业生产经营单位在提供信息数据上是第一责任人，实行“假一罚十”，强化责任追究制度，提高数据的准确性和制度执行的高效性。在改进和完善新疆棉花目标价格改革试点的基础上，着手研究和启动向全国推广工作，用制度创新来解决我国重要农产品市场运行中的深层次问题。

表1 目标价格制度中的价格与临时收储制度中的价格比较

（四）建构“三位一体”的目标价格制度体系

引入目标价格制度是深化我国农业支持保护制度改革的重要内容，但这一制度的基本功能也是单一的。要围绕让市场在资源配置中起决定性作用和政府更好地发挥作用，在放开棉花购销交易市场和实行棉花目标价格制度背景下，探索和创新临时收储制度，解决棉花市场周转失灵问题，从而建立农产品市场开放制度、农产品目标价格制度与农产品临时收储制度“三位一体”的新型管理制度。在新疆已经建立棉花目标价格制度的情况下，所谓保留和改造临时收储制度，主要是适当保留中央储备棉的收购体系和监管制度不变，取消高价收购和价格只涨不落，修改临时收储价格的定价机制和实行临时收储的时间，将这个制度的功能仅用于解决棉花市场周转失灵问题，帮助农民在市场极度低迷和市场流通有缺陷等情况下能将所生产棉花全部卖掉。具体设想是，第一，改变临时收储价的定价机制，将政府定价改为市场定价，将固定价格改为弹性价格，实行国内外市场均衡定价，考虑中长期和短期变化定价，将这个价格向名副其实的“最低”回归，分两次定价，根据市场实际收购情况，第一次定价略低，比如为目标价格的约60%，第二次再降低，比如为目标价格的约50%，尽管价格极低，由于这个价格是交易价格，对于偏远农村和市场建设滞后地区仍有可能实际执行。第二，改变临时收储时间和临时收储产品周转管理办法，具体措施在进入正式收购期一定时间之后才启动，临时收储产品在当年就开始组织销售，在全国范围内跨地区、跨年度进行余缺调剂，费用开支主要由国家指定收储机构负责，国家根据实际购销存的数量和市场形势变化等提供一定的限额补助。

图1 农业生产者目标价格制度的个人补贴机制和市场均衡原理

（五）深入推进部门配套改革及大数据建设

要将目标价格制度作为长期运作的制度，合理引入条件，不断完善细节，推进配套改革，强化技术支撑，加强对不确定性风险的管理。从操作上看，由于农产品市场价格是不断变化的，其变化趋势很难进行准确预测，对于国家补贴资金的需求是不确定的，而国家财政资金在支出上实行预算管理制度，并且对某一种产品的补贴总额客观上存在总量限额，在年度之间也需要均衡分担，导致实行农产品目标价格制度的年度补贴需求和实际筹资需求客观上很难完全对等，这个问题必须解决。基本思路有两个：一是在制度中既设立年度（生产）目标价格，也设立年度补贴（支出）总量预算限额，设立个人补贴权利份额作为中间变量，将个人补贴核算过程公开说明，从而建立个人补贴支出与国家财政实际筹资之间的均衡（见图1）。二是将年度预算筹资与年度预算补贴支出分开，设立周期性补贴总量管理及相关的年度分配调节办法，年度预算筹资保持基本均衡，但年度预算补贴支出之间进行调整，调整的原则是根据产品市场变化特点引入一个较长时间，比如5—6年作为周期，保持每个周期之间补贴支出大体相当，在周期内部的不同年份结合农产品价格变化特点进行分配，年度农产品价格下降最多当年补助最多，年度农产品价格上涨超过保本点的基本不给补贴。考虑到现实社会是复杂的，政府解决问题是有隐含条件的，要推进国家财政管理制度配套改革，在财政收支上实行总体算账，变暗补为明补，以目标价格制度为基础，整合农业补贴资金资源，探索建立农产品目标价格补贴基金。推进行政管理体系配套改革，考虑细节，将公共政策设计制定完善，减少制度内可投机寻租空间。探索政府购买公共服务，推进公共服务专业化、社会化，改进国家农业数据调查统计服务体系和农产品市场交易价格监测体系。加快建立和完善全国农业大数据系统，增加种植业信息采集指标，完善农业数据建设管理，健全和完善全国统一、规范运行、内容完整、电子网络与书面票证相结合、以电子数据为基础、高效运行的农业商品生产者信息化申报登记系统，以及农产品收购票证管理系统和农业数据共享平台。

［1］黄季焜，王丹，胡继亮.对实施农产品目标价格政策的思考——基于新疆棉花目标价格改革试点的分析［J］.中国农村经济，2015，（5）.

［2］秦中春.国外农产品目标价格制度的分析与借鉴［J］.区域经济评论，2015，（3）.

［3］秦中春.科学理解农产品目标价格制度的内容［N］.中国经济时报，2014-09-22.

［4］秦中春.农产品目标价格制度改革的方向［N］.中国经济时报，2014-09-25.

［5］秦中春.引入农产品目标价格制度的理论、方法与政策选择［M］.北京：中国发展出版社，2015.

［6］新疆维吾尔自治区财政厅.关于拨付2015年度棉花目标价格改革补贴清算资金的通知［Z］.2016-02-25.

［7］新疆维吾尔自治区棉花目标价格改革试点工作领导小组办公室.新疆棉花目标价格改革试点工作评估报告［R］.2015-09-15.

［8］新疆维吾尔自治区农业厅.2015年新疆棉花目标价格改革试点政策评估报告［R］.2016-02-15.

［9］新疆维吾尔自治区统计局，国家统计局新疆调查总队.新疆维吾尔自治区2014年国民经济和社会发展统计报告［R］.2015-02-28.

［10］新疆维吾尔自治区新闻办.2015年新疆国民经济运行情况［R］.2016-02-01.

［11］张杰，杜珉.新疆棉花目标价格补贴实施效果调查研究［J］.农业经济问题，2016，（2）.

（责任编辑：齐双）

The Analysis and Research on Xinjing Cotton Target Price System Reform

Qin Zhongchun

Agricultural product target price system is an important direction of deepening the agricultural support protection system reform in China.Though the analysis and research on Xinjing cotton target price system pilot reforms from 2014 to 2015，we found that the Xinjiang cotton price target system reform has achieved remarkable achievement，and to some extent，it is more than expected，it has accumulated a great valuable experience on agricultural price forming mechanism and innovation agricultural subsidies mechanism.In the pilot reforms，the more effective measures is to adhere to pay attention to the top designs combined with“touch stone across the river”；adhere to combined strengthen organizational leadership with the technical support；adhere to combined the uniform standard subsidies with appropriate special circumstances；adhere to do a good job of the system design combined with building strong teams.Deepen the reform of the target price system，the main problems are having insufficient understanding on the interpretation of the new system on policy，system implied content too much；having flawed on completely cancel the reserve system and this implied seized up risk on cotton market；having on maximum limit subsidies on individual and institutions，subsidies declarant without payment；the construction of agricultural data management is not perfect，system content and the legislation of the system is not enough.Aiming at these problems，we suggest to improve the understanding of the target price system，enhance the promotion of policy science guide；to further perfecting the system of target price，expanding the target price reform to the whole nation；to explore the retention and transformation measures on reserve system，constructing“the trinity”system；and to promote financial administrative reform，speeding up the construction of the national agricultural large data systems.

Cotton Target Price System；Xinjing Pilot；Performance Evaluation；Reform

F327.8

A

2095—5766（2016）06—0046—12

2016—07—18作者简介：秦中春，男，国务院发展研究中心农村经济研究部副巡视员，研究员（北京100010）。