盛芳?康维波

摘 要：社会转型期，因拆迁引发的事件时有发生，因非正常手段拆迁引发的社会矛盾日益突出，政府信任缺失现象尤为明显，政府公信力大打折扣。本文针对暴力强拆事件对政府公信力所产生的负面影响，着重分析政府信任缺失的原因，就提升政府公信力提出思路，为政府重塑社会信任提供理论依据。

关键词：暴力拆迁；政府公信力；政府形象

基金项目：本文为山东农业大学现代农业发展研究项目“城乡一体化推进的现实困境及对策研究（项目编号14xsk2-18）”的前期研究成果。

近年来，随着我国城镇化进程的快速推进，征地拆件事件屡见不鲜，但由于政府对拆迁前的准备工作不足、有关单位拆迁时手段强硬、拆迁后善后工作不完善等原因，导致了“逢拆迁必流血”的结果，从而导致公众对政府不信任，进而影响政府在公众心目中的形象。而政府公信力不仅是政府治理社会的基本要求，也是社会稳定与发展的前提条件，因此，基于暴力强拆事件的视角，对政府公信力缺失的原因进行分析，并就政府公信力提升问题提出思路和对策，毫无疑问，能为提升政府公信力、修复政府形象提供理论基础。

党的十八大报告曾对诚信建设提出了具体的要求，明确指出：要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。显然，政务诚信是前提、是关键。所谓“政府公信力”，是指政府的影响力与号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度；同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。政府公信力建设是社会主义和谐社会建设的必然要求。只有加强政府公信力建设，才能使政府行为取得人民更广泛的信任，进而带动整个社会的信誉建设，使整个社会充满信任，形成良好的社会环境，充分调动广大人民群众建设社会主义和谐社会的热情。

1 暴力强拆事件对政府公信力的负面影响

拆迁在很多时候是城市化进程中不可缺少的一个环节，对实现城乡一体化发挥着至关重要的作用。但是，近年来由于各方利益协调不均、拆迁手段强硬，导致拆迁时流血事件经常发生。如2015年9月14日，山东平邑地方镇政府工作人员非法拘禁外出办事的当事女主人潘进惠，未经拆迁户同意，伺机进行强拆，导致男主人张纪民反抗，结果最终惨死在家中。尤为触目惊心的是，2016年5月12日，河南郑州惠济区因拆迁问题发生惨案，因对拆迁经济补偿不满，研究生毕业的范华培，酗酒后持刀杀害村干部等三人，随后被警察当场击毙。而导致悲剧的原因竟是，当地有关部门仅在拆迁前进行过广播和文告宣传，拆迁指挥部始终未曾派人与拆迁户进行商谈，但等拆迁时日临近，直接带队扒房……诸如此类的拆迁事件屡屡发生，大多都是以当事人流血而告终。显然，拆迁所引发的一系列社会问题，不仅严重威胁了社会的安定，也极大地损害了政府的形象。

首先，强拆事件严重影响了和谐社会的建设。建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，是我们党和政府始终不渝的奋斗目标，而社会主义和谐建设，是一个统筹全局的系统工程，根本离不开政府的主导作用。然而，强拆事件所引发的人民群众对政府信任的缺失，既影响到整个社会的信誉建设，也不利于和谐社会的构建。其次，暴力强拆事件严重影响了政府有关部门的形象。正如美国学者道格拉斯·互克斯勒所说，政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总是在以自己的楷模行为教育整个民族。政府行为是一国社会群体行为的导引和垂范，其教育和影响着整个社会、整个民族。而政府一旦失信于民，公众将对政府的管理能力产生严重的质疑，甚至导致心理失衡，倘若如此，那么，政府的决策将无法得到有效的推行，政府在民众心中的形象势必受到严重的损害。

2 暴力强拆事件中政府信任缺失的原因分析

政府信任缺失固然会受很多因素的影响。正如美国公共行政管理学者乔治·弗雷德里克森所指出：工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机。而频繁发生的强拆事件之所以让政府公信力大打折扣，则主要是因为一些地方政府执法部门自身所采用的执法方式不科学所导致。

（一）政府自身作风建设不到位是产生问题的根本原因

1、官僚主义作风盛行

官僚主义作风是指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。其表现不外乎不能深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾苦，遇事不负责任。官僚主义一旦盛行，不仅会破坏社会公平与正义，也极易使得民心“长城”轰然坍塌，以至于动摇执政之基，从而产生政府失信于公众的不良影响。山东平邑事件引发社会广泛关注后，媒体报道当事人亲属称，当地政府曾想提出条件私了，但遭到当事人的拒绝。从中我们不难看出，基层政府在面对拆迁户时，服务意识淡薄，居高临下，漠視百姓诉求，事先不加沟通商量，事中径直采取暴利手段，事后直接向死者家属提出私了，没有任何的法律程序和政府公文。而一旦漠视公众的期待，公众对政府产生的信任危机也就在所难免。

2、执法者素质与道德认知欠缺

行政道德是指国家公务员行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵守的行为规范。行政道德是否完善，不仅影响着政府的行政效率，还直接影响着政府形象和威信。一方面，社会层面对公务人员的素质要求在不断提高；另一方面，执法者队伍构成颇为复杂。在某些地方，一些素质较低的执法者公仆心不强，作风不正，执法时不讲法规、宣传不到位，处理矛盾时方式方法简单粗暴，缺乏对突发事件的现场控制和随机应变能力，尤其是面对公众的诉求往往不予理睬，特别是在众多拆迁事件中，执法者缺乏以人为本的意识，一般都是和公众直接对垒，最终造成恶性事件。

3、行政权力缺乏有效制约

孟德斯鸠有言“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人行使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”行政权力缺乏制约是造成执法者和公众信任缺失的直接原因，只有把权力关在制度的笼子里，权力才不会滥用。正所谓“法令行则国治，法令弛则国乱。”行政权力是宪法和法律赋予行政机关管理经济、文化、社会事务的权力，是国家权力的重要组成部分。行政权力一旦被滥用，就会出现执法者在公共政策决策和执行中假公济私、欺上瞒下，干部任用中搞裙带关系、权钱交易等不道德行为。山东平邑拆迁事件中，平邑县地方镇党委副书记魏运波，为达到强制拆迁的目的，策划指使原单位人员对拆迁户女主人实施了2个多小时的非法拘禁，从中不难看出，正是因为基层工作人员法律意识淡漠，才影响了拆迁政策的有效执行，也从另一个侧面反映出一些基层政府工作人员权利过大，不受约束，随意作为或胡作非为。

4、公民参与渠道不畅、公民表达落实不力

公民参与是“普通公民通过各种合法方式参与政治生活，并且影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”，是公民通过包括咨询、知情等方式对政府决策产生一定影响的过程。从公共管理的角度看，公民参与是现代公共管理中的一个重要环节，可以提高政府决策质量，促进政策的执行实施，弥补政府失灵。公民参与直接影响着公众对政府的信任程度，心理授权理论认为：组织让个体拥有发表意见、参与管理的机会，就可以让个体感觉到工作有价值、有意义、有影响和自主性，进而激发个体工作内在动机，使其对组织更加满意。而公民表达是公民依法享有的直接或間接地通过一定渠道向政府部门反映情况、提出意见和主张利益而不受他人干涉、约束或惩罚的资格；同时也是公民向政府部门表达政治意见和对地方政府事务提出意见与建议的能力和权利，它事实上是政府对公民的一种授权。

假如在拆迁之前，政府就让公民参与拆迁方案、赔偿方案的制定，提前进行沟通，毫无疑问就可以避免政府与公众之间出现信息不对称的现象，使公众了解政府的决策和行为。纵观众多拆迁事件，有不少是因为政府事先与公众沟通不及时、不顺畅，或者是根本就没有进行沟通，因而使公众难以判断政府的政策到底是否公正，也难以判断出基层工作人员到底是在为人民服务，还是在谋取私利。而一旦公众不了解政策，甚至在在拆迁过程中产生分歧或误解，执法者与公众发生冲突，乃至引发悲剧，也就在所难免。

（二）社会客观环境变化也是导致政府信任缺失的重要因素

1、“单位制”的瓦解降低了公众对政府的依赖度

在90年代之后，中国城市的典型单位体制逐渐开始走向消解，大批“单位人”变成了“社会人”，因此社会出现了原子化动向。 这里的“原子化”是指在单位制度变迁过程中社会联结状态发生变化的过程。在社会转型进程中，人们由原来的有“单位”变为“无单位”，自由性变强，有独立发展的能力，但随之而来的则是个人力量的弱化。

社会原子化现象其实表现在三个方面：一是人际关系疏离化导致社会纽带松弛，初级社会群体开始走向衰落，人们的社会联系走向弱化，且变得越来越简单，并且带有强烈的功利化色彩；二是个人与公共世界的疏离。走向原子化的社会恰恰是破坏了国家与个人之间的社会初级群体的联结，使个人直接面对国家，导致社会内部松散，组织能力变差，在表达利益诉求、维护个人利益时，往往以原子化的个人去面对政府和社会。其危险性就在于，弱势群体的利益诉求根本无法上达，而政府的惠民政策也失去了下达的管道。三是规范失灵，社会道德水准下降。社会上自私自利的唯我主义盛行，导致各种社会制约因素走向消解。历次“暴力强拆”事件中，拆迁户以个人面对政府，往往就会采取极端暴力的办法，其结果却是个人利益依然无法保障，政府与公众的矛盾会继续加深。

2、体制性迟钝加快了信任程度的流失

“体制性迟钝”是指各级政府部门（尤其是指基层政府部门）在面对和处理社会矛盾和冲突时，特别是在社会矛盾的萌芽和聚集的初期，反应迟钝，信息失真，处理失当；其表现就在于，基层部门在面对公众的利益诉求时，应对缓慢、态度强硬，忽视公众的民意表达。?究其深层次原因，则是基层政府部门没有把“群众的事情无小事”当做办事的原则。“体制性迟钝”不仅不能及时化解社会矛盾和冲突，反而会导致社会矛盾和冲突的扩大和爆发。基层政府在面对拆迁事件时，往往容易“就事办事、就案办案”，一是忽略了对弱势一方当事人的体恤，二是不愿意对谣言进行充分的解释和澄清，三是漠视公众的诉求、维护自身的利益。群众渴望了解事实真相、表达利益诉求以及要求秉公办案的愿望就无法实现。因此，我国各级政府尤其是基层政府部门所存在的“体制性迟钝”不容忽视，因为它使得我国社会的发展和稳定面临着巨大的“风险”。

3、价值观扭曲加剧了信任缺失

十八大报告曾明确提出：社会建设中要进一步处理好各阶层各群体之间的利益关系及效率与公平的关系等，显而易见，党对当前的社会建设提出了明确的要求和努力方向。在保障和改善民生、创新社会管理的同时，必须协调好社会内部以及与外部的利益关系。特别是改革开放以来，我国告别了传统的计划经济时代，进入了现代市场经济社会。原来是政治、经济、社会、文化高度统一，思想意识形态高度一致，利益及获取渠道高度单一，从摇篮到坟墓国家全包，公民自觉意识强，重信义、守诚信的价值取向蔚然成风；而进入市场经济时代后，阶层不断分化，利益矛盾复杂，自我、趋利、金钱至上的价值取向愈演愈烈。社会转型过程中，一方面，金钱和地位成为人们追逐的目标，道德诚信观念急剧淡化。这种带有明显转型期社会特点的功利取向，动摇了人的道德底线，扭曲了传统的价值观念，驱使人们无视道德廉耻，无视制度规则，见利忘义、唯利是图。其结果必然是社会信任基础被瓦解，信任缺失也就难以避免。另一方面，特别是公民民主法制意识的提高，对政府的社会管理能力和社会服务水平提出了更高的要求，也使得政府行政能力和决策水平与社会和公众的价值期待产生了一定的差距，造成了公众对政府的不信任。

3 提升政府公信力、重塑政府形象的思路

公众对政府及执法机关的信任缺失，不仅会导致降低公众政治参与的积极性，而且影响政府机关的公信力，更甚者可能威胁到政府的合法性地位，要提升政府公信力、重塑政府形象，就要从以下几方面入手：

第一，建设法治政府是加强政府自身建设的首要目标。要不断完善相关法律法规，切实加强拆迁工作中的顶层制度设计，因为制度是权利的保障，只有追求公平正义的制度才能在实践中不断去除自身的不足，获得公众的支持和信任。面对基层拆迁工作中所导致的政府信任缺失，政府必须站在新的高度，重新审视政策的制定情况、落实情况，坚决做到依法行政，只有这样，才能适应构建社会主义和谐社会的需要。

第二，不断加强政府人员自身的作风建设，提高执法人员的行政道德素质和执法责任感，树立“以人为本”的服务意识。在管理理念上，要真正实现由“管”字当头向“服务为本”的转变，强化“管理就是服务”的意识；在管理文化上，真正实现由“官本位”向“民本位”的转变，强化“服务是公务员的天职”的责任意识。

第三，要畅通政府与民众的沟通渠道，切实保障公民参与和公民表达的权利。公众对政府的信任程度取决于政府对公众期望的满足程度。在城市化发展进程中，凡是设计拆迁问题，都要高度关注民众意愿的表达，要拓展政府与民众的交流渠道，在确保民众参与策制定的过程，使民众能够感受到自我价值的存在，增强对政策体系的认同感，从根本上提高公众对政府的信任程度。要认真做好拆迁工作中的丈量勘测、经济补偿、后期安置工作，并通过赋予公众相应的权利，让公众参与政策制定，及时有效地回应公众的期待，以提升政府管理的效率和效能，增强政府的责任意识和服务意识，消除公众对政府的不信任感，提高公民对政府的信任水平。

参考文献

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作者简介

盛芳（1991—），女，甘肃嘉峪关人，山东农业大学文法学院行政管理专业硕士研究生。

康维波（1963—），男，山东农业大学文法学院副教授，城市发展与管理系主任，硕士研究生导师，研究方向：城市化与政府管理创新，本文通讯作者。