摘 要：国民经济的快速增长带动城市规模的不断膨胀，近年来，随着城市人口的不断增加，资源倾斜下城市土地的开发利用已成规模。但是，由于城市体系布局结构的不合理、城市土地的利用效率低等问题，致使城市环境问题日益突出。城市土地的调控急需土地利用的合理规划，以促进城市以及整个社会经济、生态的可持续发展。

关键词：土地利用；规划；城市发展；调控

国家城市化发展号召下，各地城市加重对自身基础的重新定位，大力发展现代化城市，兴建开发区、招商引资、开发房地产等项目越来越多。但是，由于由于缺乏对城市发展的有效引导，导致多数城市土地问题日益加剧。城市无度蔓延下耕地面积的减少，用地结构的失衡等问题急需有效的手段来处理。土地利用规划是空间规划的组成部分，作为国家保护耕地、调节土地配置的主要手段，土地利用规划对优化城市体系的结构布局，促进城市的合理发展有着重要的作用。目前，我国土地利用规划的实施存在着诸多问题和障碍，对我国土地的合理集约利用和城市的可持续发展存在不利的影响。

1 我国城市发展中的土地问题

1.1 耕地面积减少

据中国统计年鉴国土资源部数据显示，近年来由于城市的告诉发展，我国的耕地面积日益减少，减速惊人。耕地面积是粮食产量的保障，自2000年以来，我国的粮食需求已不能自给自足，每年都需大量进口粮食。另外，城市的高速扩张引发各种形式的耕地占用，“以租代征”等新的违法占地现象的出现大大加剧了耕地面积的缩减幅度。

1.2 城市土地资源闲置浪费和违法占地现象普遍

专项调查数据显示，截至2013年底，全国城镇规划范围内共有147万亩的闲置土地，相当于现有城镇建设用地总量的6.9%。近几年城市“开发区“热度下，国内各大城市开发区总体数量多，且规划面积大，但是大多数开发区的开发程度远远不够，土地利用率低，进一步增加了城市的闲置土地资源，土地浪费现象相当严重。另外，部分地方政府官员为推动本地区经济的快速发展，无视土地利用规划规定，拿土地换项目等违法占地现象屡见不鲜，城市扩张陷入无序状态，进一步阻碍了城镇化的发展进程。其次，房价热的带动下，开发商囤积土地现象也十分常见，国土资源部虽然发布了《国有土地使用权出让合同补充协议》的规定，但由于违约金的数目与土地价值增长的明显差距下，此法规也收效甚微。

1.3 城乡结合部环境恶化

城乡结合部作为城乡过渡的特有地域，土地利用规划与城市规划的矛盾十分集中，农用地与非农用地的交错下的规划混乱，以及政出多门下无人治理，类型复杂多样土地利用状况最终导致该区域环境恶化严重，也造成土地资源的浪费。

2 土地利用规划调控城市土地失效的原因分析

2.1 土地利用规划实施基础不牢

以土地换项目的做法使得部分地区的经济短期内得意高速发展，GDP的快速增长与政府官员的政绩挂钩下‘性财之道”逐渐衍生，加之农产品价格日益低廉，农民放弃土地进城打

工的现象越来越严重。土地是国之根本，农村土地价值的普遍下跌以及国内土地违法现象屡教难改的局面最终导致土地利用规划实施基础不牢。

2.2 土地利用规划编制缺乏科学性

目前，我国土地利用的规划编制技术落后，缺乏科学性，专家和政府的纸上谈判规划可操作性欠缺。土地利用规划偏重“刚性”缺乏“弹性”，用地严重超标致使耕地紧张后的补救措施又过于严苛不够应变，又导致土地利用年度计划超标，恶性循环下使得土地利用规划刚性日甚，不仅不适应社会发展，也使土地规划形同虚设。

2.3 缺乏系统的有效协调

作为社会经济活动的承载体，土地利用规划与国民经济发展规划、城市规划、交通规划、农用地规划、水利设施规划等都有关联。所以，土地利用规划的实施离不开相关部門的协调合作，但是各部门都隶属于不同的主管体系，部门间的各自为政或利益博弈导致不同部门在城市规模的确定和结构布局上的安排并不能完全一致，而国内目前尚无合适的解决办法。

3 城市和谐发展下土地利用规划的变革

3.1 规划理念的革新

规划理念的革新首先要求土地利用规划应以市场理念和全球化理念为基石，重视以人为本的理念。市场经济主导下，土地利用方式和结构的调整应适应市场供求关系的变化，全球化理念下的市场变化影响国家和个人的土地利用决策行为，这就要求土地利用规划决策者需站在国内、国际两个市场的高度不断的调整土地利用的发展战略。自我国加入WTO后，国家实施开发的“西北建设”、“南水北调”等重大项目得以有序的实施，正是决策者全球化市场战略下从国内国际市场的角度、区域经济的比较等不同的方面进行协调的红利。土地利用规划的最终目的是建设美好家园和谐社会，因此应树立和落实科学的发展观，体现以人为本的变革理念，规划应以民众的切实需求为重要方针。不断的完善土地利用规划编制，开放规划的理念，借鉴国内外、不同地区的规划经验教训，集思广益，根据时代的发展强化土地利用规划的理念。

3.2 合理配置土地以引导城市的理性扩张

我国最初编制土地利用规划的目的是为了规范各部门用地，协调土地资源的公平分配。但随着社会的发展和我国城镇化建设的实施，资金技术管理的落后已不能很好的解决城市膨胀带来的诸多负面信息，“摊大饼”式的城市推进方式极大的浪费土地资源，加上城市功能配套不能有序的设施，加剧土地利用规划的问题。当下，土地规划的合理利用既要保护耕地、控制城市规模，又不能单纯的限制城市发展，土地利用规划应对城市的增长进行合理的控制，恰当的调节城市外部扩张和内部结构所表现的作用引导其动态发展。在城乡结合的特殊地带，编制土地利用规划方面应该体现城乡协调发展，综合布局，从更高层次多角度审视社会的发展，编制符合社会发展的土地利用规划，引导城市郊区的发展有序，有效的解决城市发展带来的环境问题和社会问题。

参考文献

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[2]洪世键，张京祥.土地使用制度改革背景下中国城市空间扩展：一个理论分析框架[J].城市规划学刊.2009（03）

[3]胡健.我国土地利用规划编制与实施的模式构建及利益衡平研究[D].南京农业大学2009

[4]沈开举，主编.中国土地制度改革研究[M].法律出版社，2014

作者简介

刘静（1978-），女，汉族，天津市人，本科，天津国土资源和房屋管理研究中心职员，研究方向：城市规划。