孙莉萍

摘 要：分析了高速公路PPP模式项目付费定价、融资和设计、建设、运营期间的造价管理内容，提出了应用全面造价管理的方法对高速公路PPP项目进行造价管理。在此基础上，对招银高速公路项目造价管理进行了分析，为后续高速公路PPP项目造价管理提供借鉴。

关键词：高速公路；PPP模式；工程造价管理

PPP模式（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作），简而言之是面向公共基础设施建设的公私合作模式。在很多国家，这已经是一种较为成熟的公共服务实现方式。

高速公路行业是公共事业的重要组成部分，具有投资大、期限长、收益稳定的特点，相对也更容易采用PPP模式。PPP的核心目标是使社会公众可以得到收益和实惠，即从资金使用“以人为本”这样一个角度表现出来的性价比、综合绩效的提高，实现政府、资本与社会公众1+1+1>3的综合效能。

20世纪90年代，R.E.Westney在其“全面造价管理——美国造价工程师协会 （AACE）的发展展望”一文中提出了全面造价管理的定义：“全面造价管理是一个工程实践领域，在这个领域中工程经验和判断与科学原理和技术方法相结合，以解决经营管理和工作中的计划、造价预算、经济和财务分析、造价工程作业与项目管理、计划与排产和造价进度的情况度量与变更控制。”

本文从高速公路PPP项目公司角度出发，对项目各阶段的造价管理内容进行剖析，提出应用全面造价管理方法对高速公路PPP项目进行管理，从而达到合理确定工程造价，节约工程建设投资成本，提高项目投资效益的目标。

1 PPP模式下高速公路项目管理综述

1.1 高速公路PPP模式项目造价管理的范围

根据具体PPP项目合同的约定，高速公路项目的合作范围，除了高速公路的建设运营外，还可能包括沿途服务设施和广告等的开发和运营。

在采用BOT运作方式（目前高速公路最常用的PPP模式）的高速公路项目中，项目期限通常包括高速公路的建设期和运营期，待项目期限届满后，通常项目公司将无偿把高速公路移交给政府。

1.2 PPP模式下高速公路项目的付费定价

PPP模式下的高速公路项目存在多个利益相关方，各方均有各自的定价目标，项目公司希望利润最大化，高速公路使用者希望获得质优价廉的服务，而政府则希望尽可能实现既定区域内的社会效益最大化。合理的收费标准除了可以覆盖高速公路在各时期的建设、维护、管理等成本，还能让项目公司获得合理的利润。影响高速公路定价的影响因素有：

（1）高速公路成本：通常包括高速公路的建设成本和运营维护成本，例如工程建设费、设备购置费、养护费以及日常管理费用等；

（2）车流量：收费公路项目、尤其是使用者付费或政府按使用量付费的项目中，车流量对项目公司的收入有直接影响。车流量的大小通常由该高速公路辐射区域内的经济发展状况和汽车拥有量等因素决定；

（3）项目期限：项目期限的长短与项目公司的收益直接相关，在投资成本一定、其他条件不变的情况下，项目公司所获得利润与项目期限成正比。在设置项目期限时，需要综合考虑项目的建设运营成本、 回报率、融资计划、风险分配以及政策法律规定等多种因素，合理平衡政府、项目公司和使用者的利益。此外，高速公路项目的收费期限还要同时受到我国《收费公路管理条例》以及相关地方性法律法规的限定；

（4）使用者的支付意愿：高速公路使用者的支付意愿通常具有很强的主观性，主要取决于使用者个人的支付能力。使用者的支付能力通常会受当地物价水平、个人年龄层次、职业稳定与否等因素影响；

（5）高速公路的性能和技术条件：高速公路的技术等级和服务水平越高，高速公路使用者可以接受的通行费标准也会越高；

（6）高速公路辐射区内的其他交通运输方式及其定价：高速公路辐射区内是否有其他交通运输方式，例如普通公路、铁路 和民航等，这些交通运输方式的定价通常也会影响高速公路收费的定价。

1.3 PPP模式下高速公路项目的融资

在项目开始实施前，项目公司需完成项目的融资及其他前期准备工作。PPP项目融资模式的主要特征是：

（1）政府部門与私人部门（项目公司）之间的合作，是基于提供公共产品或服务而不是基于资产本身的长期合同。

（2）政府部门将一定的风险传递给私人部门，实现各方的风险合理分担，典型的是将项目的设计、建设、运营和融资等专业风险交由项目发起人承担。

（3）与发起人（投资者）关注项目的投入相比，其他各方更加关注项目的产出，并考虑到项目整个生命周期和特许经营期内的影响。

（4）项目产出产品或服务的数量和质量，通常直接决定私人部门的收入。PPP项目公司的收入来源主要是：用户（如收费公路），政府部门（如政府付款，影子收费）或者是用户和政府的组合（如用户缴费和政府补贴相结合）。

项目融资的关键之一就是资本结构的安排。从资金构成整体看，项目融资的资金由权益资金和债务资金构成，而权益资金由发起人和发起人联合体共同筹集（项目公司股权投资结构），债务资金则通常是由政策性银行、商业银行、保险公司、养老基金、主权基金等金融机构提供。从国际趋势看，目前，专业投资管理机构发起的基础设施或公用设施投资基金在项目融资中逐渐扮演重要角色，以市场化、专业化投资基金的形式，参与了大量PPP基础设施项目的投资。

1.4 PPP模式下高速公路项目的设计

高速公路项目前期通常分为决策阶段和设计阶段两个阶段。决策阶段完成项目建议书和工程可行性研究报告；设计阶段根据项目的规模和复杂程度，一般分为初步设计和施工图设计两个阶段，对于技术复杂的项目，通常在两阶段设计中增加技术设计。

根据政府已完成设计工作的多少，PPP项目合同中约定的设计范围也会有所不同：如果政府仅编制了项目产出说明和可行性研究报告，项目公司将承担主要的设计工作；如果政府已完成了一部分设计工作（如已完成初步设计），则项目公司的设计范围也会相应缩小。

1.5 PPP模式下高速公路项目的建设

在PPP项目中，通常由项目公司负责按照合同约定的要求和时间完成项目的建设并开始运营，该责任不因项目建设已部分或全部由项目公司分包给施工单位或承包商实施而豁免或解除。当然在PPP 项目中，项目建设责任对项目公司而言是约束与激励并存的。项目公司除了客观上要受合同义务约束之外，还会有额外的商业动机，因为通常只有项目开始运营，项目公司才有可能获得付费。

1.6 PPP模式下高速公路项目的运营

对项目公司而言，在多数PPP项目中，项目公司通常只有项目开始运营后才能开始获得付费。因此，项目尽早开始运营，意味着项目公司可以尽早、尽可能长时间的获得收入。在一些PPP项目中，开始运营与建设完工为同一时间，完工日即被认定为开始运营日。但在另一些项目中，开始运营之前包括建设完工和试运营两个阶段，只有在试运营期满时才被认定为开始运营。

2. PPP模式下高速公路项目全面造价管理

2.1 全面造价管理的集成模型

在《AACE——工程全面造价管理指南》一书中，全面造价管理被重新定义为“全面造价管理是一系列的造价管理的方法和程序去管理其全部资产投资的全生命周期造价”。PPP模式项目的核心是“风险共担、利益共享”，项目公司对项目的造价管理是一项过程性、系统性、知识性和操作性很强的工作，任务复杂艰巨。因此高速公路PPP项目需要进行全面的造价管理，才能既满足项目运营需求和建设标准，又可以实现政府、资本与社会公众1+1+1>3的综合效能。

按照全面造价管理的思想，PPP模式下高速公路项目工程造价管理工作涉及到项目的全生命周期，涉及到与工程建设有关的各个要素，涉及到包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等的利益，及其各单位之间的关系，并且项目工程造价管理是一项不确定性很强的工作，在项目实施的过程中，会有许多不可预见的事项发生，需要对项目工程造价管理的全过程、全要素进行系统的计划与控制。

全面造價管理方法中的四种造价管理方法既各自独立、自成体系，可以单独使用，为项目的全面造价管理服务，同时也共同构成一个整体，构成了项目全面造价管理的整体解决方案。建立PPP模式下高速公路为主线的项目全面造价管理方法的集成模型如图1所示。

图1 全面造价管理方法论的集成模型

2.2 PPP模式下高速公路项目全生命周期造价管理

全生命周期造价管理是一种实现工程项目全生命周期，包括决策、设计、招投标、施工、竣工、运营期与维修拆除期阶段总造价最小化的方法，包括全生命周期造价确定和全生命周期造价控制两个方面。全寿命周期成本包括建设成本和运营维护成本。

（1）项目的建设成本

公路工程的建造成本构成中主要包括建筑安装工程费、设备、工器具和家具购置费及工程建设其他费。因公路等级、所处地域、地形的差异等，公路的造价差异较大。

（2）未来运营和维护成本

运行成本包括职工薪酬，培训费用，设施设备（联网计算机、票据打印机、监控摄像机、收费车道、收费岗亭、收费雨棚、路政车辆、办公场所等）的使用维修费用，耗材（汽柴油、墨盒、空白票据、通行卡、处罚单等）的费用，交通安全管理成本等。

高速公路养护工作可分为日常保养、小修、中修、大修、专项和突发灾害预抢修等级别，养护成本包括日常巡查费用、小修保养费用、大中修费用、安全通讯监控收费设施维护费用和突发灾害预抢修费用。管理费用是指高速公路运营公司的行政管理部门为组织和管理生产经营活动而发生的各项费用。

2.3 PPP模式下高速公路项目全要素造价管理

在PPP模式下高速公路项目的造价管理过程中，要实现对项目成本的全面有效控制，必须开展项目的范围、成本、工期、质量等要素的全面集成管理。其最根本的任务是要控制好影响项目成本的各个要素的发展和变动。所以在项目全要素造价（成本）的集成管理方法中，应该主要包括两个方面的具体技术方法：其一是分析和预测项目的范围、工期、质量和成本等要素变动和关联影响与发展趋势的技术方法；其二是集成控制这四个要素的变动及其影响的技术方法。

2.4 PPP模式下高速公路项目全风险造价管理

全风险造价管理是运用蒙特卡罗等技术方法确定项目的不确定性成本和风险成本，在项目实施过程中采用PDCA循环等风险管理方法和措施有效控制项目风险造价。

项目全风险造价管理的具体运行过程是：建立项目风险管理信息系统，跟踪、收集、整理出项目运行过程中的风险信息，凭借这些信息分析风险的存在、原因、后果和发展，并及时反映分析结果。在风险识别的基础上，确定出项目的最可能造价及概率分布，从而得到各具体活动的风险性造价。对各风险因素配以相关的费用，并加总到全风险基准造价上形成项目全风险造价。对于影响造价的风险事件，可采用风险规避、风险分担、风险转移、风险化解等具体方法予以控制。在控制过程中，不断地调整造价目标，以使其满足工程项目和抵御风险的要求。

2.5 PPP模式下高速公路项目全团队造价管理

全团队造价管理是让项目各有关方都参与到项目的造价管理中来，形成以项目公司为核心的合作关系，通过各方的共同努力与协调，实现造价管理目标。

3 案例分析

3.1 项目概况

招银高速公路全长22.49km，设计速度100km/h，六车道高速公路标准，路基宽度33.5m，主要构 造物有特大桥2座，隧道2座，互通式立体交叉3处。福建省发改委和交通厅批准采用BOT方式，利用社会资金投资建设。

项目的前期工作主要由市行业主管部门负责组织完成，包括项目建议书、工可的批复工作，以及通过公开招标方式选定勘察设计单位、监理单位、实验检测单位，通过公开招标和谈判方式，确定某集团公司为 目的投资人兼施工总承包人。

3.2 项目造价管理情况

施工总承包方式决定了招银BOT项目造价确定与控制的重点和难点在于建设期，价格模式为三层价格体系模式，即施工总承包价-内部经营承包价-专业分包和劳务分包承包价。

（1）总承包合同价：项目公司委托咨询公司编制总承包工程量清单预算价作为总承包合同价。经监理工程师以及设计代表审核，项目公司审批后形成0#台帐，总承包工程量清单做相应调整后形成勘误后的总承包工程量清单，作为工程计量、支付和办理工程变更、结算的依据。

（2）内部经营承包价：大部分施工任务由集团内部下属单位承建，内部经营承包价以施工成本价作为定价依据。为了防范内部承包风险，集团公司与下属施工单位签订严密的内部经营承包责任书，在明确双方权利义务的同时，对成本费用控制目标做了明确约定；

（3）专业分包和劳务分包合同价：专业分包和劳务分包队伍主要采用招标方式确定。招标控制价以施工成本价为依据，控制在总承包价范围内，投标报价不得高于招标控制价。

3.3 存在的问题

（1）前期设计深度不够，设计内容不够全面和准确，对沿线的水文、地质、材料供应渠道等容易引起变更及造价变化的主要原因未做詳细钻探和深入调查，或者以点代面，地质钻探资料与实际情况偏差较大。造成施工阶段设计变更多，投资控制难度加大；

（2）受市场以及基础设施建设全面提速的影响，原材料价格大幅上涨，投资成本不断加大；

（3）征地拆迁工作困难，前期工作往往滞后，导致工期拖延，增加投资成本；

（4）地方民众干扰严重，阻工窝工、民事协调赔偿等费用不断加大，增大投资成本。

3.4 借鉴价值

（1）完善规则，主管部门应尽快制定PPP项目管理办法，进一步规范高速公路PPP项目的建设和管理工作，保护投资人的合法权益。

（2）全过程造价控制，PPP模式高速公路建设项目注重项目的全寿命周期管理，项目公司最好能尽早介入到项目决策和设计中。

（3）造价风险控制，高速公路PPP项目不仅投资额大、建设周期长、工程技术复杂，还具有建设过程的线长面广、营运过程的车流量不确定等特点，项目投资风险极大。投资方应将企业建设期的投资成本与长远利益有机结合起来，树立良好的风险防范意识，对项目的各阶段、各方面风险进行系统的识别和分析，采取有效的风险防范措施，建立完善的风险控制体系，防患于未然。

4 结语

PPP模式下的高速公路项目涉及法律法规、 国家政策、投融资、项目管理、工程技术等方方面面，项目中的合同结构安排、投融资模式选择、价格和回报机制、风险处理、监管安排等重要方面皆与项目本身建设条件禀赋、工程方案和工艺技术路线、投资构成、项目运行方案等工程或技术问题错综复杂，需要进行更细致的造价管理，以实现综合效益。

全面造价管理通过一系列的造价管理的方法和程序去管理其全部资产投资的全生命周期造价，是适于高速公路PPP项目的较理想的造价管理方法。从解决项目融资问题，到项目建设的综合管理，到实现高速公路服务公众的有效提供，探索以PPP模式为主的高速公路建设和和管理方法仍需结合工程实践进一步系统分析研究。

参考文献

[1] 戚安邦.工程项目全面造价管理[M]. 天津：南开大学出版社，2000.

[2] 周芸芸，论高速公路BOT建设模式的造价确定与控制[J].福建建筑，2012（08）：46-47.