吕春蕾?郑海照

摘 要：我国政府在农村公共产品供给中承担着主体作用，当前，在农村公共产品供给方面存在政府责任划分不合理，供给中政府决策机制的自上而下，农村公共产品供给受政府财力的限制等问题，所以要合理划分各级政府的财权和事权，建立农村公共产品供给中自下而上的决策机制，加大中央、省级政府对乡镇财政的转移支付。

关键词：政府；农村公共产品；供给困境

长期以来，我国农村公共事业发展滞后一直是制约农村经济社会发展的瓶颈因素，农村公共产品的供给事关“三农”问题的解决、农村经济社会的发展以及农村社会的稳定，而建设社会主义新农村的题中之义就要求充分发挥政府在供给中的主体作用。基于此，分析我国农村公共产品供给困境的政府原因，探讨如何更好地发挥政府在农村公共产品供给中的主体作用，成为当前值得深入研究的课题。

1 农村公共产品、政府在供给中的主体作用与供给困境

（一）农村公共产品的界定

根据西方经济学公共产品理论，农村公共产品是指那些对维持农业和农村发展，提高农民的生产和生活水平具有重要意义，但是单靠农民个体和家庭的力量又无力提供，或者即使可以提供也因难以有效排他而缺乏激励机制来提供的物品。

（二）我国政府在农村公共产品供给中的主体作用

分散的家庭承包经营方式，要求政府在农村公共产品供给中承担主要责任。1978年以来，以家庭联产承包责任制为基础农村经济体制改革形成了以家庭小生产为基础的分散农业组织结构，农民出于投资收益比较，不愿主动增加公共产品的供给，很难实现西方发达市场经济国家那样利用市场集中度来达到家庭农户某些公共事务的内部化，从而迫切需要政府提供中介连接机制的公共产品需求。

农业生产对公共产品的依赖性强，需要政府投入的范围广。与工业连续不断地重复机械化生产相比，农业必须与自然生产交织，生产经营具有不确定性和复杂性，传统农业技术进步缓慢又直接制约着边际产出率，因此，客观上对农田水利等规避自然风险和确保基本农田生产的公共产品有着天然的第一需求。而农民基本生存所需要的基础设施因其边远和自然条件的限制往往相对成本高而难以像城市那样可以通过市场化的方式加以解决，亟待通过公共财政投入予以满足。

（三）我国农村公共产品的供给困境

一是供给数量不足。截止2010年，全国仍有近4万个建制村不通公路，近1万个乡镇不通公路；仍有50 %的行政村没有通自来水，60 %的农民没有合格、卫生的厕所，绝大多数村庄无排水系统，多数农村没有专门的垃圾收集和处理渠道。一项关于“南京市城郊新农村建设中农户对政府公共产品投资需求”的调查表明：农村的“排灌系统”“温室建设”“住房条件”是与农民自身生产和生活密切相关的公共产品， 分别只有39.4%，14.5%和15.7%的农户认为政府有投资；农村田间灌溉系统大都是在20世纪60—70年代修建的，自从实行家庭联产承包责任制之后，农村的灌溉系统基本上就再也没有大规模修建过。

二是供给结构不平衡。一项2012年的关于“乡镇政府对农村公共产品的供给”的调查显示：在乡镇政府已经提供的农村公共产品中，各项目的选择人数比例的悬殊较大，有的高达90%多，如道路、水利设施建设和农村合作医疗选择人数比例都是92.7%，提高义务教育质量是94.3%；有的则很少，甚至缺失，如对子女上学提供帮助、减轻教育负担的选择人数仅为14人，组织劳务输出仅为5人，而当时社会养老保险、免费就业培训和提供就业岗位三方面的选择人数都是0。这说明当前我国农村公共产品的供给仍然存在比较突出的不平衡

2 我国农村公共產品供给困境的政府原因

（一）农村公共产品供给中政府责任划分不合理

长期以来，我国政府在农村公共产品供给责任的划分上非常不清晰，分税制改革后中央和省级政府财权在握，却没在充分履行和财权相对应的事权。从中央到地方各级政府都承担着提供公共产品和服务的职能，但却没有明文规定各级政府责任上的划分，本该由上级政府提供的公共产品表现为通过政府权威转移事权交由下级政府提供，从而导致各级政府自上而下层层推卸责任，最终大多落到乡镇政府和村级组织身上，使得乡村两级负担过重。

实行分税制后，财权有向中央及省政府集中的趋势而事权却逐级下放，一些本该由中央及省政府供给的纯公共产品被下放到乡镇，使得乡镇政府的财权与事权高度不对等，尤其在免收农业税后，乡镇政府失去了主要的财政来源，陷入了财政困境，加之多年来积累的债务，以及中央政府转移支付资金不能足额到位等各种原因，乡镇政府不得不放弃对一些公共产品的供给。

（二）农村公共产品供给中政府决策机制的自上而下

我国目前的农村公共产品的供给机制被总结为“自上而下的制度外公共产品供给决策程序”，即我国基层政府对农村公共产品供给中起支配作用的变量，不是农村的需求而是自上而下考核的政绩和规模，公共产品的供给很大程度上决定于上级的偏好，由上级决定公共产品供给的品种和数量。公共产品供给缺乏合理的决策机制，导致农村公共产品的供给脱离了地方的实际需要。

具体到我国县乡两级政府而言，这一不合理的决策机制就体现为县乡压力型体制。目前县级政府对乡镇工作的考核普遍实行“一票否决制”，即县政府把任务和指标分配下派给各乡镇，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。乡镇官员的升迁、工资福利等都与完成这些指标情况密切相关。乡镇政绩的考核和问责制度主要体现了上级政府的要求和满意度，而乡镇政府真正服务的对象——农民，无法参与监督，对其任务的完成，工作质量的好坏没有任何发言权。所以，面对这种压力，乡镇政府往往会背离其为民服务的真正角色，而将主要精力投放在完成上级政府交办的任务、应付各种检查评比上，疏于乡村治理和乡村发展。在提供农村公共产品时，热衷于投资见效快、周期短、能体现政府官员政绩、能被上级领导看得见的“政绩工程”和“面子工程”的公共项目上，造成农村公共产品无效供给膨胀，不能满足农户的真正需求。

（三）农村公共产品供给受政府财力的限制

据统计，90年代以后，农业支出的总量虽然在不断增加，占国家财政支出的比重却一直呈下降趋势。近年来，中国政府已经认识到了对“三农”投入的不足，并连续颁发了多个中央一号文件，加大了对“三农”的财政资金投入量。要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。预算内固定资产投资要继续向重大农业农村建设项目倾斜。

实践中，在现行的分税制财政体制下，地方政府承担着70%以上的公共产品的供给，仅义务教育经费，县、乡镇承担的比重就高达89%，这些事权大都刚性强，所需支出基数大、增长快。而县、乡政府的财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，上级政府的财政转移支付又很有限，凭借本级政府的财政收入更无力满足农村公共产品的需求

3 改善政府在农村公共产品供给中主体作用的政策建议

（一）合理划分各级政府的财权和事权

需要根据农村公共产品的特性，明确划分各级政府的事权。受益范围遍及全国的公共产品，由中央提供，受益范围主要是地方的公共产品，由相应层级的地方政府提供，具有效益外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。

同时，要遵循财权与事权相统一的原则，完善中央、省、市、县、乡镇之间财政分配体制。一方面，按照建立公共财政框架的要求，明确划分各级政府的事权，尤其要明确省以下特别是县（市） 、乡（镇） 级政府的支出责任。另一方面，应完善财政收入结构，合理划分各级政府的财政收入范围。要根据各级政府的事权以及与之相适应的财政支出责任和各地的收入分布格局，明确各级政府尤其是县（市） 以下政府的财政收入，保证基层财政有稳定的收入来源。

（二）建立农村公共产品供给中自下而上的决策机制

自上而下的农村公共产品供给是靠行政计划和行政指令推动，这种由外生变量即来自外部的各种因素来决定公共产品的供给方式，既有其优点，也有不足之处，会產生供给与需求不一致的矛盾。因此，要进一步完善农村公共产品供给决策程序，既发挥各级政府对农村公共产品供给的引导和支持作用，又发挥基层民众的能动性，从基层需求主体那里来校正和反馈真正的供给需求和各地不同的差别化需求信息。

应由乡镇政府对所管辖农村进行深入调查，总结农民的现实需求。各地区农村因经济发展水平不同，公共产品的急需项目也不同，对于经济不发达以农业生产为主的地区，通常对道路、水利设施，农业信息、技能服务，最低生活保障等需求较高；对于经济发达地区，则对生活环境、文化娱乐设施等方面的需求较高。所以，自下而上的供给体制使乡镇政府还可根据农民对各种农村公共产品的急需程度，选择农民最需要的公共产品有针对性地先提供，解决燃眉之急。

（三）加大中央、省级政府对乡镇财政的转移支付

免除农业税后，乡镇政府陷入巨大财政困境，虽然上级就个别项目（如乡村教师工资等） 进行转移支付给予了全额弥补，但多数资金实行封闭运行，使乡镇失去靠调剂统筹等方式来弥补运转经费不足的能力，有不少乡镇甚至出现负债状况，对农村公共产品的供给更加力不从心。在这种情况下，必然要求国家加大对农村建设的财政支持。议一些涉及农民生产生活最基础的公共产品，应由国家来提供，地方政府负责进行具体实施，如大型道路、水利设施建设，环境保护，医疗、最低生活保障，养老保险，义务教育等。

中央和省级财政对村级公益事业建设“一事一议”的财政奖补试点，即为实践中的有益探索。中央和省级财政积极调整支出结构，从财政预算中安排一定资金作为“一事一议”财政奖补资金。按照“先建后补、适当补助”的原则，根据地方财力状况等客观因素，由中央财政对地方财政适当予以奖补。中央、省级财政先预拨部分资金启动试点工作，年终财政决算时，全面兑现奖补政策，多退少补。村级公益事业建设“一事一议”财政奖补的范围，主要是以村民“一事一议”筹资筹劳为基础、支农资金没有覆盖的村内水渠（灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施，村内道路（行政村到自然村或居民点）和环卫设施、植树造林等村级公益事业建设。

同时，可以考虑在统一城乡税制的进程中少开征新的税种，并将新开征的税收大部分留给基层财政，增强基层财政实力，保证有足够的资金用于公共产品供给；可以用法律法规的形式规定公共产品供给支出占财政支出的比重，确保农村公共产品供给有稳定的资金来源。

参考文献

[1] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2008.

[2] 2010年中央一号文件[EB/OL].：新华网，2010-1-31.

[3] 国家统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2005.