韦 耀

（广西交通职业技术学院，广西 南宁530023）

国内外综合交通管理体制改革现状综述

韦 耀

（广西交通职业技术学院，广西 南宁530023）

文章总结了国外发达国家交通运输发展和改革规律，分析我国交通运输行政管理体制改革及发展方向和要求，借鉴国内省、市交通运输大部门体制改革实践经验，对国内外综合交通管理体制改革现状进行了综述，以期推动交通运输管理体制改革，提高交通运输行政管理效能。

交通运输；体制改革；国内外

1 主要发达国家交通运输行政管理体制模式

1.1 美国交通运输行政管理体制

为了更好地规划、协调和监督全国的交通运输事务，美国国会于1966年通过《美国运输部法案》，合并、整合了30多个相关管理机构，把原具有交通运输管理职能的8个部（委）和 3个局（处），归口纳入一个管理部门，即组建运输部，在组织设计上促进美国交通运输的管理从分散走向集中。目前，美国负责联邦交通运输实务的政府主管部门是运输部。该部成立于1967年，是联邦政府归口管理水路、陆路、航空运输的机构，其职能为制定国家总体交通运输政策和发展规划，管理交通运输基础设施建设，保障交通安全。美国交通运输管理的依据是美国有关的法律，管理部门具体行使自己的管理职能；国会掌握着交通运输管理的立法权，参、众两院的5个委员会具体负责执行管理职能。作为一个联邦国家，美国各州都有独立的立法权、司法权和行政管理制度。联邦政府运输部成立后，各州按联邦政府的管理模式建立州运输部，对本州公路、水运、铁路、城市公交和民航进行综合管理。同时，州政府的行政第一责任人——州长，负责执行联邦政府关于交通运输管理的法规和政策以及对各州管理的具体要求，并根据州的法律任命 1名州运输部长，授权使其按法律要求行使职责，组织成立交通运输管理机构，对本州交通运输事务进行管理。州交通运输管理组织如图 1所示。州以下的地方政府对交通运输的管理，没有统一的模式，管理方式千差万别。但总的看来，一般还是由独立的管理委员会来负责。其成员有的是州长直接任命，有的则是经选举产生。

图1 州交通运输管理组织图

1.2 英国交通运输行政管理体制

作为近代工业革命发祥之地的英国，交通运输系统十分发达，铁路、公路网络庞大，空中航线通往世界各主要城市，航海线路直通各大洲重要港口。主要由英国环境、运输和地方事务部（即运输部）负责英国现行的交通管理主要职责。在近年来的政府改革中，英国普遍实行了“大部门制”机构模式，将业务相近或相关性强的部门尽可能的进行合并，以利于部门之间的协调和政府资源的有效利用。如将环境保护、交通运输管理和地方事务三个部进行合并成立运输部，并由运输国务大臣领导，专门管理交通运输工作。运输部的宗旨是“为每一个公民提供运输服务”，并着力打造服务型的交通运输机构。运输部领导全国运输部门，与企业展开合作，尽力实现为每一个公民服务的目的。此外，英国运输部“大部制”改革以后，政府行政管理体制的组织形式发生了较大的改变，主要体现在决策和执行相分离。

1.3 澳大利亚交通运输行政管理体制

澳大利亚各届政府对各种交通运输方式的管理体制不完全相同，其改革的趋势与美、英一样，都是从分散走向集中。早在20世纪80年代后期，澳大利亚政府将运输部、航空部、通信部合并，组成运输与通信部，负责陆路、水路、航空、广播和电信等职能的管理；最近的一次改革发生在2007年，澳大利亚政府在原交通运输主管部门的基础上，重新组建“基础设施、运输、区域发展和地方部”，专司负责管理公路、水运、铁路和航空等四种交通运输方式。澳大利亚州政府一级，负责建设和管理本州行政区域内的公路、铁路和港口，经营主要城市的公交客运，及对各种运输企业、交通安全的管理，政府交通运输主管部门为运输部。运输部的主要职能：在公路方面，负责主要公路的养护和管理，及在建道路与桥梁的建设、管理；水运方面，负责港口及设施的规划、施工及内河航道的建设和相关航运服务和管理；城市客运方面，负责州内的汽车车辆注册、驾驶执照的审核和颁发，公共交通车辆营运执照的颁发及相关费用的征收；铁路方面，运输部管理本州内全部铁路的线路及其基础设施，维护其正常营运。同时，运输部下设管理机构，通过法令，授予各辖区设管理机构修建和养护地方道路、提供和管理街道照明及停车设施、对所辖机场进行修建维护等职责。

1.4 日本交通运输行政管理体制

日本的交通运输管理体制同样经历了多次的变革，总体趋势体现了由“分散管理、各司其职”到“集中统一、综合管理”的方向发展取向。“二战”前，日本的交通运输行政管理从中央到地方，分散在多个政府职能部门，各司其职。多头管理的弊端导致不同运输方式之间缺少有机联系和协调运转，交通运输发展效能低下。“二战”中，为配合对外扩张的需要，日本按照职能归口的方式，对交通运输部门开展一系列整合，将交通运输管理体制改革的方向确定为建立不同运输方式有机结合和综合协调发展的综合交通运输体系。最值得关注的是日本于2001年进行的政府机构改革。在这次改革中，日本将运输省、建设省、国土厅、北海道开发厅这“二省二厅”合并、重组，成立国土交通省。同时，地方支局积极跟进，效仿合并。国土交通省中，设计交通运输行政管理职能的部门有综合政策局、道路局、港湾局、铁道局、航空局、汽车交通局、海事局、海上保安厅、海难审判厅、船员委员会等，基本包含了目前所有的交通运输方式，甚至还具有独立的司法职能体系，职能极其广泛，使长期以来成为各相关部门难以协调解决的铁路与公路立体交叉、高速公路与机场和港口衔接、规划和审批交通基础设施用地等问题迎刃而解。日本交通运输实行“纵横结合、以横为主”的管理模式，从总体上加强国家交通运输的规划、建设和管理。所谓“纵”指的是中央到地位的垂直管理，“横”指的是交通运输各职能部门间的协调配合。

2 发达国家交通运输管理体制的特点及借鉴意义

（1）管理模式表现为从分散走向集中的演变过程。通过分析、研究以上几个典型的发达国家的交通运输管理体制模式发现，发达国家的交通运输管理体制大都经历较长时间的变革，在这个过程中，众多部门分管的各种交通运输方式经过拆分、整合、重组，逐步过渡到管理职能和权限相对划归到一个部门统筹管理的“大部门制”管理模式。发达国家交通运输管理体制变革实践证明，这种模式有利于协调和组织各种交通运输方式，并为市场充分发挥优化、配置资源的作用和开展综合运输提供了庞大、坚实的组织保障，交通运输体制改革适应了生产关系并促进了生产力的发展。

（2）实行“大部门制”部门设置。把相近或相关业务部门进行整合和协调，提高资源的有效利用。这样的组织机构设置，一方面加强了各部门之间的协调沟通、政府资源的有效利用，有利于政府内部关系的理顺，使政府政策得到整合，提高决策的科学性和效度；另一方面，机构的拆分、整合和重组，有利于精简管理人员，促进政府剥离部分职能，向社会或地方下放。

（3）决策权与执行权分离。在交通运输管理部门内部，决策层具体研究、部署行政辖区内的交通运输规划、重大方针策略；通过构建执行机构，具体行使决策事项，从事日常管理事务。决策权与执行权的分离，进一步推动政府管理的公平度，提高管理效率。

（4）中央和地方分工明确。具体表现在“纵”向的管理职能上，中央的“运输部”为全国交通运输管理事务的总指挥，地方在法律规定的范围内，具体分担各自职责和管理，有利于充分发挥地方管理辖区具体事务的积极性。

（5）国家法律体系较为完善，管理法制化程度高。通过研究发现，发达国家在进行政府改革和具体行使交通运输管理过程中，配套完善法律法规，规范和约束包括管理者在内的广大交通运输参与者。严格法律法规，促进交通运输管理上的规范性和可操作性，同时确保交通运输管理这一职能被纳入到国家法制化建设的整体框架下，体现了国家的意志。

3 我国交通运输行政管理体制改革及发展方向和要求

3.1 交通运输行政管理体制及改革现状

长期以来，我国交通运输管理体制按交通运输方式实行分散管理，管理制度沿用了与计划经济相适应的行政管理制度。组织构建上，在横向上把行政权力分配给各职能部门，在部门管理体制内，决策权与执行权高度统一，管理具有封闭性。中央政府的交通运输管理部门主要包括国务院领导下的交通部、铁道部、中国民用航空总局等，这些部门分别对分管的行业进行管理；管道运输则由中国石油总公司和中国石化总公司管理；国家发展与改革委员会、建设部、公安部分别对交通运输的某一领域实施分割管理：国家发展与改革委员会交通司负责交通运输的宏观管理，公安部公安交通管理局负责道路交通安全、驾驶执照的发放，建设部城市交通司则负责全国城市客运、城市交通的管理；同时，国土、环保、农业等相关部门也参与交通运输部分管理。根据大部门体制改革的有关要求，国家有关部委纷纷行动起来，积极探索大部制改革方案。交通部完成了部机关、直属机构内设机构设置及其主要职责、人员编制的“三定”方案，并于2008年3月，在原交通部基础上，纳入中国民用航空总局、国家邮政局，组建成立交通运输部；启动大部制改革后，铁道部于 2013年撤销，铁路系统实现政企分开，铁路系统行政管理职能划归交通运输部。但大部门的成立尚未促成各交通运输方式职能的耦合。从中央到地方，同级管理部门对分管的交通领域实施直接管理，各部门封闭性的管理使得难以与部门管理体外的其他组织进行沟通，部门间产生的独立、摩擦尚未得到完全根除。甚至于在有些地方，大部制的改革也仅仅停留在部门名称的变更。

交通运输管理体制在纵向上实行“条块分割”的管理模式：所谓“条”，指垂直管理，“块”即地方政府的管理。在交通运输管理中遇到的主要问题是“条分割块”，出现了中央政府“管得着却看不见”，地方政府“看得见却管不着”，对交通行政管理体制存在诸多弊端看得清，却又无能为力这样令人无奈的局面。个别地方也会出现“块分割条”的情况，地方基层政府或职能部门利用行政权力，将原本应作为统一管理的道路人为分割，如成立专门部门，对同是公路的高速公路进行专门管理。总之，这样分散性管理带来了条块分割、政出多门、职责不清、职能低效、资源浪费、监管不力等诸多弊病。

党的十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。我国政府交通运输管理机构改革后，职能设置还不完全规范，机构职能仍需磨合。此外，地方交通运输管理体制仍在探索中陆续展开。各地因经济发展状况不平衡，改革进度和构建的管理模式千差万别。因此必须要实现创新发展，从根本上破除体制机制障碍，建立有利于创新资源高效配置和创新潜能充分释放的体制环境。这是我们政府改革在发展理念上的重要提升，也是发展进入新阶段的客观需求。

3.2 我国交通运输行政管理体制改革的方向和要求

（1）实行全国性的交通运输综合、统一管理。各种交通运输方式主管部门要积极转变政府职能、实现政企分开，在此基础上，按照精简、统一、效能的原则，进一步优化交通运输大部内设部门的管理职责和权限，对全国交通运输实行统一管理。交通运输大部门管理全国交通运输事业，其应充分发挥宏观上统筹、规划、协调各种运输方式相互配合的作用，促进和交通运输体系和网络转变发展范式，向布局合理，结构协调的方向科学发展，充分发挥交通运输综合体系的整体功能和效益。

（2）建立完善的交通运输专业管理体系。除对各种交通运输方式进行整合，实行综合、统一的管理外，应注重决策权和执行权的适度区分，即主管部门与各职能部门之间，要规定好事权。主管部门作为决策部门，应尽可能把相关具体管理职能下放至各运输方式自身的管理体系，保证交通运输管理的完整性和连续性，以从根本上打破部门利益带来的种种阻碍行为。

（3）加强“条”“块”管理的有机结合。中央和地方的管理要适度分权，中央在进行垂直管理、加强“条”管理的同时，要通过适度分权向地方政府下放应归属地方的管理权限；同样的道理，应归属于中央的管理权限，地方应交还。中央理顺同地方政府的“块”管理，使“条”“块”有机结合，权责分明，既充分发挥了中央宏观管理的职能，又有利于地方发展交通运输管理的积极性和主动性，二者得以共同推动交通运输事业的发展。

（4）建立健全法律体系，推进交通运输管理法制化。目前，涉及我国交通运输管理领域的法律不完善，法律法规建设比较滞后，导致一些管理处于无法可依的状态。改革开放以来，我国港口建设和管理突飞猛进，而直到2004年国家才正式颁布施行《中华人民共和国港口法》；2009年底，交通部研究起草了《城市公共交通条例》（送审稿）。2012年12月，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》出台后，交通运输部配合国务院法制办，对拟定中的条例内容进行了多轮修改完善，但《城市公共交通条例》一直未出台，城市公交发展的规划、建设、运营和管理等诸多实践环节无法可依，导致城市公共交通在用地、资金、路权方面的审批及运营补贴等多方需求无法满足，公交优先发展战略难以落到实处。由此，我国交通运输大部门体制改革，客观上要求建立一套适应行业发展需要的法律法规，做到“以法治交”，推进交通运输管理法制化。

4 国内其他省市交通运输行政管理大部门制改革实践举要

全国各省、自治区、直辖市继中央部委层面的管理体制改革启动后，都在探索构建交通运输行政管理大部门制改革。然而，因各地经济发展不平衡，因此改革的条件、步骤、方式和进度存在着差异。此外，地方政府在进行交通运输大部制过程中，尚未建立成熟的模式，供其他地方政府照搬、套用。本文选择了交通运输方式完备、发达的北京市、全国综合交通运输改革试点省份的湖北省及经济发达的广东省作为对象，考察其交通运输管理体制改革，总结其经验和做法。

4.1 北京市交通运输管理体制及运行机制

早在2003年，北京市就进行了交通运输管理体制改革，对全市的交通运输规划、建设、运营、养护等职能进行了整合，成立了北京市交通委员会，初步建立起统一的交通运输管理体制，为协调全市的交通运输资源、充分发挥交通运输聚合效应提供了体制基础。北京市交通委员会是管理该市公路、水路、公共交通、轨道交通、长途客运、城市道路等的公共职能部门，从职能上看，北京市交通委员会的管理涉及公路、水路、公共交通、轨道交通、铁路、民航和邮政，在职能上体现出了“大部门制”管理的思路。

北京市交通委员会下设北京市交通委员会路政局、北京市交通委员会运输管理局及北京市交通执法总队，分别管理公路和城市道路、交通运输行业管理、交通运输综合执法；同时，委员会对北京市交通学校、北京市交通信息中心等事业单位进行管理。在组织的设计模式上，具有“一城一交”的特点，即一个城市一个综合交通运输管理体制，我国上海、天津、重庆、武汉、成都等中心城市，大都采取类似的“一城一交”的管理模式，使决策权和执行权的较好分离，具有职责明确的特点。

但是，具体执行轨道交通、铁路、民航和邮政等管理的部门未能归口进行管理，在职能上仅仅充当协调作用。如图2所示：北京市交通委员会作为决策层，负责该市交通运输的发展规划；属下各单位为执行层，具体行使行业相应管理职能，并进行执法监督。

图2 北京市交通运输管理组织机构图

4.2 湖北省综合交通运输改革进展情况

作为交通运输部确定的综合交通运输改革试点省份之一，湖北省以理顺管理体制机制为突破口，深入推进综合交通运输改革试点。一是制定《关于加快推进交通运输改革重点任务和重大课题调研的实施意见》，配套出台《综合交通运输改革试点重点任务分工》；二是强化综合交通运输职能整合。湖北省的《交通运输厅主要职责内设机构和人员编制规定》明确提出，省交通运输厅组织拟订交通运输发展战略、产业政策和法规、省政府规章，承担协调服务民用航空、铁路、邮政等工作，承担涉及综合运输体系的规划协调工作。已完成《湖北省综合交通运输“十三五”规划纲要》《“两圈一带”综合交通规划》的编制工作。三是构建部门协同联动机制。湖北省组织成立了由副省长担任组长的综合交通运输工作领导小组，代表省政府全面负责综合交通运输的组织领导和统筹协调，成员单位包括发改、编办、财政等部门，领导小组办公室设在省交通运输厅。坚持每年召开一次全省综合交通运输工作会议，对综合交通运输改革发展进行部署。目前，湖北省综合交通运输改革取得实质性突破，逐步建立各部门密切配合、各运输方式协调发展的工作机制，构建了高效运行、协调畅通的综合交通运输管理新格局。

4.3 广东省交通运输大部门制改革实践

广东省交通运输厅在原交通厅的基础上，于 2009年 10月成立。新组建的交通运输厅增加了地方铁路建设、交通战备工作、指导城市公共客运三项职责。同时，交通运输厅取消了公路养路费、运输管理费、客运附加费及水路运输管理费、航道养护费等 5项交通规费的管理职责，并将道路运输管理的公共事务职能交给直属的事业单位进行管理；在城市地铁等轨道交通方面的职责分工上，则由省住房和城乡建设厅指导规划和建设，省交通运输厅具体指导运营。

作为地方交通运输行业的主管部门，广东交通运输厅内设机构增加了综合运输处和地方铁路处。其中，综合运输处的职责为：承担道路运输市场的监管和指导城市公共客运工作；组织实施重要客运公路和物资的运输；负责省际、省内跨市旅客运输的管理和汽车出入境运输管理；管理物流市场有关工作；组织协调道路、水路、地方铁路等多种交通运输方式的衔接工作；协调铁路、民航、邮政、海事等管理机构相关工作。

此外，自2003年交通部确定广东、重庆作为两个省级交通综合行政执法改革试点后，广东交通综合行政执法改革稳步推进，取得了突破性进展。广东省交通运输厅配合机构改革，成立了综合行政执法局，将原来分属不同职能机构的公路路政、水路运政、道路运政、航道行政、港口行政、交通规费征稽等6支执法队伍进行整合，提高了执法效率。目前，广东省已有中山等10多个地市成立交通综合行政执法局，统一政令政策、执法规范、处罚标准，加强队伍管理和人员培训，使执法更加专业化、系统化。

4.4 国内省、直辖市交通运输管理大部门制改革借鉴意义

通过对北京、湖北和广东等典型发达省份、直辖市对交通运输大部门制改革实践的研究发现，虽无成熟模式可借鉴，也为地方大部门制改革提供了积极的借鉴意义：

（1）牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力推进交通大部制改革，加快推进综合交通、智慧交通、绿色交通、平安交通的发展。

（2）做好顶层设计，组建具有统筹全省、直辖市、自治区等层面综合管理职能的交通运输部门，建立起组织职能上的有机联系；

（3）根据地方经济社会发展规划和交通运输事业发展状况，探索建立符合实际的交通运输行政管理大部门体制模式；

（4）完善地方法规，加强交通运输综合执法。

［1］ 王先进，杨雪英.国外交通行政管理体制［M］.北京:人民交通出版社，2008:12.

［2］ 董瑞丰.大部门制三年检视［J］.瞭望，2011（4）:20.

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［12］ 李相芹.燃油税与道路运输行政管理体制改期的关系［J］.中国外资，2013（12）:122.

A study of management system reform of integrated transportation in both China and other countries

This paper summarizes the law of transportation and communications development and reform in developed countries，analyzes the development trend and requirements of the administrative system reform of China’s transportation and communications， and draw on the reform experiences of super ministry system in the transportation and communications industry in some cities and provinces of China. By means of summarizing the administrative system reform of integrated transportation in both China and other countries， this paper aims to promote the management system reform of transportation and communications and to improve the efficiency of administrative management of transportation and communications.

Transportation and communications； system reform； in China and aboard

U491

A

1008-1151（2016）08-0154-04

2016-07-13

广西高等学校科学研究立项项目“广西交通行政管理体制改革研究——基于大部制改革的思考”（SK13LX607）。

韦耀（1980-），男，供职于广西交通职业技术学院，管理学硕士，研究方向为组织及行为管理、高职教育发展。