■ 文 / 许建明

本文为“《农民专业合作社法》颁布10周年征文活动”一等奖作品 政府如何科学有效扶持合作社发展

■ 文 / 许建明

一、农民合作社的发展与规范化

问卷调研合作社成员的生产、经营、生活状况

在发达国家，农民合作社在农业和农村发展中发挥着举足轻重的作用。而我国目前农业的现代转型面临着“小农户与大市场的矛盾”。从传统农业到现代农业转型的过程，也是一个农民组织化程度不断提高的过程。因此，1996年3月八届人大通过《“九五”计划和2010年远景目标纲要》，提出“发展联结农户与市场的中介组织”，在引导农民进入市场的过程中，向农民提供生产性服务、流通性服务以及金融性服务。2004年起，连续多年发布的中央1号文件都强调了发展农民合作组织的必要性和重要性。其中，2016年中央1号文件再次强调要积极培育包括农民合作社在内的新型农业经营主体，并将合作社作为建设现代农业的骨干力量。“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型主体，是创新农村社会管理的有效载体。”2016年5月，习近平总书记在黑龙江调研时，针对黑龙江的具体情况指出：农业合作社是发展方向。《农民专业合作社法》等法律，在合作社的定义、价值观念与运作规则上，基本上与国际并轨，几乎完全接受了世界上通行的合作社运作规范。

合作社原则在现实中经常被我们以“不符合国情”为由而拒绝，以至于在合作社的迅猛发展过程中，虚假合作社层出不穷。因此，合作社的规范性是一个重要的问题。

二、合作社不是企业契约，而是社会契约

近年来，我国农民合作社得到了迅速、蓬勃发展，但其规范化程度并不乐观。导致这种低规范化状态的一个重要原因是学术界和决策界并没有理解好合作社的性质。最能体现大家对合作社性质认识的集中于对合作社的定义。学术界与政府决策层经常以企业来定义合作社，大家将合作社看作某种特殊的企业。合作社其实不是企业契约，而是社会契约。如果以企业契约范式来认识合作社，就无法在理论逻辑上协调合作社中的“一人一票的民主控制原则”与“按惠顾分配盈余原则”即剩余控制权与剩余索取权之间的冲突。

合作社提供着类似于国家提供的公共品，而且为维持合作社运行而需要所有成员共同承担的成本，这类似于国家的税收。现代民主国家是建立在林肯的“民有、民治、民享”公式之上的。合作社的基本精神是“为成员所自有、自治、自享”，其与现代民主国家一样建立在同样性质的前提上，具有一样的基本精神。合作社与现代民主国家一样，都是社会契约。而合作社原则中的“一人一票的民主控制”是合作社的社会契约性质的应有之义。

因为合作社的价值在于能否提高成员家庭的收入水平，那么，加入合作社与合作社的规范程度是否对成员的收入具有增益效应，我们对这一假说进行检验。因为农业企业与农民合作社是相互替代的农业经营方式。我们也检验，农业企业对于邻近农户的收入的外溢效应。我们通过社会调查获得第一手数据，以福建漳浦的“台湾农民创业园”（即资本控制的农业企业集群）、福建省6个县（尤溪、建宁、邵武、建阳、闽侯、福清）的农民合作社为例，从正反两个方面检验合作社与农业企业两种不同的经营方式，对农民产生怎么样的增益效应。我们根据6个县合作社的调查数据，利用双重差分模型来检验假说：越呈现出合作社的规范特征的合作社对其成员收入增长的贡献就越大。研究结果表明，有没有加入合作社对成员家庭的收入影响并不显著；而合作社的规范程度对成员家庭的增益效应显著。增加农民合作社的规范程度的一个得分，会带来成员农户人均收入水平增加20%以上的效果。而“台湾农民创业园”对于当地农户的收入水平并无增益效应。

三、制度性建构优于物质性扶持

农民合作社的初生、发展需要得到政府支持，而且这个支持是符合经济规律的。在发达国家，也是通过立法，通过财政补贴、政策优惠以及教育培训等方式帮助合作社发展。但发展中国家的政府往往是直接干预合作社。这种直接干预容易使合作社沦为政府附庸，失去独立性。这是20世纪50年代农业集体化运动给我们留下的深痛教训。但这一危险在最近发展的农民合作社中依然有可能存在。

有学者建议，政府应从财政支持、税收优惠、金融信贷和生产资料等方面扶持合作社。但奥地利学派的米塞斯（1947）警告，合作社“只是农民组织的开展复杂的农业政策和政治活动体系中的一个工具”，其实质是“为了获得增加收入的特权”。这种特权与市场经济的本质是相冲突的，因为“市场经济就是一种消费者的民主制”，“授予某个特殊生产商群体以某种特权，确实可以在短期内改善这些以损害他人为代价而享有特权的人的物质状态”。进一步地，“这种特权对合作社越来越重要，对国民的整个产业活动和经济福利越是有害”，最后的结果是“所有人的物质福利变坏”。

因此，问题的关键是政府如何科学有效地帮助合作社发展。

米塞斯警告的实质是，政府过多的资助可能会使合作社蜕变成为一个特权组织，进而伤害市场经济的平等原则，因此政府对合作社的资助只能是很有限的。

我们的理论研究发现，政府的资助不改变合作社成员均衡路径上的资本存量水平，但可以加速成员积累的资本存量向均衡点移动。当合作社面临现金约束时，政府资助所提供的流动性价值具有特别的意义。政府对合作社提高其运营规范化程度的激励相当于一个在合作社之间展开的规范化量表得分“锦标赛”。而且，合作社的治理规则必须是时间一致的，这样，才能在动态上保证所有成员的总体福利最大化。如果政府给予合作社太多的物资方面的支持，意义并不太大。政府更应该做的是，在对合作社运营的规范性程度提高上，对合作社的运营规范性方面进行监督、引导和奖励。因此，政府在对合作社的支持上，应该是少一些物资性方面的，而多一些制度性建构方面。

四、发展农村金融的福利意义

中国农村正规信贷需求十分旺盛，农村家庭借贷主要用途为生产性经营和房屋购建，但农村金融抑制的程度却高达71%。有正规借贷需求的农村家庭比例达到19.6%，而农村家庭的正规信贷可得性为27.6%。

根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的数据，以农村土地作为抵押来贷款，其能够显著提升农户的正规信贷可得性水平，农业生产经营贷款在抵押后估计获得贷款的概率将比目前获得的贷款比率增加18.7%，工商业经营贷款在抵押后估计获得贷款的概率将比目前获得的贷款比率增加10.6%，住房购建贷款在抵押后估计获得贷款的概率将比目前获得的贷款比率增加20.8%。

我们通过模型参数校准方法，以中国农村的一般利率20%为例，推算出一个代表性农户的主观贴现率是5/6。我们可以得到政府资助对于成员的财富效应与流动性服务价值的比值为5。这一数值能够体现发展农村金融对于农户的福利意义。考虑到米塞斯的警告，政府的过多资助可能会使合作社蜕变成为一个特权组织，进而伤害市场经济的平等原则。政府对农民合作社的资助只能是很有限的，因此放松金融抑制，发展农村金融，缓解现金约束，对于农户的意义更大。

五、政策含义

合作社其实不是企业契约，而是社会契约。这正是合作社的公共意义所在。我们估量出，发展农村金融对于农户生产经营具有重要的流动性服务价值。

1.合作社不是企业契约，而是社会契约。因此，合作社的性质需要正式法律加以体现与确认。《农民专业合作社法》应该明确表明，实行的是“一人一票制”的民主管理，而不能含糊其辞说“民主管理”。

2.认真对待合作社原则。我们在推行合作社制度时，是经过深思熟虑的。不能以“中国特殊国情”为借口而固步自封，从而拒绝国际上一百多年的农村发展经验。没有认真实行合作社原则的“合作社”，容易成为钻营农村优惠政策租金的“能人”的白手套。

清华大学中国农村研究院调研队深入农村基层调研合作社与精准扶贫

3.“合作”≠“合作社”。很多人将“合作社”的合作混同于一般意义的合作。“合作社”意义上的基于人格平等上的合作，不论认股多少，每一个成员有同等的表决权。“合作社”所追求的合作不是一般意义上的合作，而是基于参与者平等基础上的合作。合作社是实行经济民主制度的。如果将“合作”等于“合作社”，那么作为资本等要素之间合作的农业企业也会混同于合作社。因此，世界银行的报告称，合作社是培养“民主”的学校。这个基础保证了共富。共富对于一个社会来说是一个具有正外部效应的公共品。

4.合作社的独立和自治是一个很现实的问题。基于私人法权的合作经济与作为政府附属品的集体经济是有本质区别的。政府不应该既当裁判，又当运动员。政府应该做好其本分，即提供公共物品和公共服务。依附于政府的合作社，往往低效，反而是财政包袱。这也是20世纪50年代的“农业合作化运动”和国有企业改革给我们留下的教训。因此，合作社发展过程不应过分强调政府主导。

5.考虑到米塞斯的警告，政府的过多资助可能会使合作社蜕变成为一个特权组织，进而伤害市场经济的平等原则。政府对农民合作社的资助只能是很有限的。因此，政府对合作社的扶持，不仅只是物质性支持的数量扩张，还应更加聚焦如何提升合作社规范化运营以实现农民共富的制度性建构。

6.农村要发展，就必须有合法的、活跃的资金市场。对于经济发展来说，资金是水，资源要素是面粉，面粉要有足够的水才能粘合在一起。而农村拥有城市所缺乏的一种资本即社会资本——城市是一个陌生人社会，而农村是一个熟人社会。因此，合作社是发展农村金融的一种合适载体，可以作为农村金融的孵化器。金融合作也是国际上通行的合作社实践中的一个重要内容。

7.对于农村发展来说，合作社只是实现农民增收、农业升级和农村发展的工具。包括合作社在内的所有农业经营主体应面对平等竞争的市场环境，合作社的增收功能只有在公平竞争的环境中才能实现。给予合作社不一样的优惠政策，只会使得合作社依赖于政策租金，而不是依靠自己的组织力和竞争实力。

〔本研究得到了国家社会科学基金一般项目（资助编号：16BJL050）与中国博士后科学基金（资助编号：2016M590075）的资助〕

（作者单位：清华大学公共管理学院/中国农村研究院）