程 雪

我国地方债务风险及防范措施研究

程 雪

随着经济体制的不断改革与发展，经济水平的不断提升，为了适应民生工程和公共基础设施不断建设的需要，地方政府举债规模逐渐扩大，但是近几年，财权上移，事权下移，因此地方政府偿债压力不断加大。地方政府偿债难的问题引起了人们的广泛关注。本文从地方债的概念入手，分析其现状，探究地方债务风险存在的具体表现及成因，并得出相应的风险防范措施。

地方债 债务风险 风险防范措施

一、地方债务的概念及现状

地方性政府债务是指地方政府及其所属机关事业单位为提供基础性、公益性服务直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

国家审计署2013年8月至9月对政府性债务情况进行了较为全面的审计。根据审计结果，从各省地方政府债务增速来看，截至2013年6月末，全国政府债务余额比2012年末增长9.02%，其中中央增长4.21%，地方债务增长12.62%。东部地区债务规模占比47.50%，中部地区占比23.60%，西部地区占比28.70%。其中江苏省、广东省、浙江省举债规模最大，分别为8.30%，5.70%，5.50%。全国地方政府债务风险警戒线是100%，据各审计署统计，2015年，局部地区有超过地方债务红线，这其中包括贵州、宁夏、陕西。地方债务整体可控，但地方偿债压力依然不容小觑。

二、地方政府债务风险成因分析

（一）地方政府财权与事权不匹配

1994年的税制改革引起了中央与地方财权事权严重的“倒挂现象”。1993年，在分税制改革之前，中央财政收入占全国财政收入22%，在分税制改革后，2012年，中央财政收入占全国财政收入的比重已稳步上升到47.9%；地方财政收入占全国财政收入下降到52.1%。从财政支出的角度来看，地方财政支出占全国公共财政支出的比重远远大于中央财政本级的比重。由此看来，1994年的分税制改革并没有做到真正的分权分税，而是在中央高度集权体制下，更多得将事权下移。地方政府在财政收入锐减的情况下要做更多的事，只有通过发放债券的形式来满足地方经济建设的需要。事权与有限的财权之间的巨大矛盾正是地方债风险形成的根本原因。

（二）地方政府举债规模失控

房价、地价的趋高是地方政府举债冲动的来源，也是地方债规模不断膨胀的根本支撑条件。地方政府多以土地作为举债抵押物，房价的居高不下引起了地价的逐步抬高，某些城市的房价地价更是令人咋舌，许多地方政府都是土地财政即靠出让土地使用权来获得财政收入，土地收入会引起地方财政收入同向变化，所以地方政府很多时候以土地为资本，高估了自己的偿债能力。近两年二三线城市房价开始松动，出让土地使用权这一行为已经不能作为地方政府估计自身举债能力的主要因素。

（三）地方政府举债机制不健全，举债行为缺乏监督

我国地方政府债务呈现“权、责、利”失衡的局面。地方政府举债机制存在三个不规范，即借债不规范、使用不规范、还债不规范。事前，地方政府缺乏对财政收入与举债能力、偿债能力的合理预期，借债时没有完善的监督机制，导致借债不规范。事中，地方政府不能对资金进行合理的规划与控制，取得资金之后投放资金的不谨慎、投放资金的随意性导致了使用的不规范。事后的自发自还形式的债务偿还机制也存在债务的“借、用、还”主体分离的问题。从逻辑上看，债务主体是地方政府，但实际上中央政府才是举债主体和偿还主体，地方政府是使用主体。而中央政府对地方政府举债实行软约束管理，真正意义上市场是在对中央政府发挥着约束作用，地方政府有可能会冒着道德风险，将债务转移给中央政府，这也为中央政府成为债务主体提供可能性，这也就是还债的不规范。

在新《预算法》颁布之前，地方政府几乎没有举债权利，但实际上还有为数不少的地方政府为了获得发展资金在进行隐性或变相举债，这种举债行为透明度低，不便于监管。当然，这也给某些谋取私人利益的人钻了空子。地方政府没有实力对地方政府举债行为进行规范和约束，因为其本身不具有债务能力，所以地方政府举债缺乏一个完善的机制。

（四）地方政府融资平台机制不健全

由于资金遇到瓶颈，同时遇到法律的障碍，各地政府积极建立了一系列的专业投融资公司，他们通过这些公司与银行进行惩戒工作，这些单位成为了地方政府获取资金的主要平台。地方政府融资平台与地方政府紧密联系在一起，但缺乏专业的机制来对这些行为进行管理与监督，容易滋生贪腐行为。

三、地方政府债务风险防范措施

（一）事权与财权进行合理分配

目前地方政府举债行为的发生直接源于地方财政收入不足以支撑地方经济建设的需要。而造成这一局面的是中央高度的集权，将许多财政收入收归中央，同时将事权进行下放，地方政府面对远大于财政收入的资金缺口，发行地方债是最快最有效的方式。为了减轻地方政府的压力，中央政府可以适当调整事权与财权的比例，以防范这方面带来的风险。

（二）要建立债务风险预警机制，地方政府要进行财政重建

我国很多地方实行的土地财政，它们对地方的土地价格有很大的依赖，可以说土地价格与很多地方财政收入是有同向作用的。在当下的经济发展情况下，土地财政还可以勉强维持，但是泡沫经济就像纸老虎，不能作为地方政府举债最主要的支持。地方政府要向更健全的方向去发展，增收节支。

中央政府可以建立健全地方债管理制度来约束地方政府举债行为，地方政府建立债务风险预警机制，当财务指标超标时，开启自我报警系统，以便于地方政府进行自我评估与风险防范。

（三）对地方举债规模、用途、偿债资金来源进行限制

中央政府可将地方的财政收入与举债规模建立联系，将债务的规模进行数字化、具体化。过去，我国地方政府债务大部分用来基础设施和经济建设。但同时这其中有很多的违规甚至违法操作，也产生了一些不经济的投资。地方政府要控制债务用于经常性支出的规模，增加债务用于资本性支出的规模。我国地方财政收入来源包括税收收入、出让土地收入、项目投资收入。地方政府要将税收收入和项目投资收入作为主要偿债来源。

（四）充分发挥债券市场的积极作用，完善地方政府融资平台

第一，完善债券市场机制。我国应该建立地方债券流通市场、交易市场和交易网络，同时要做好市场与交易网络的监管工作，还要让更多的专业机构参与其中，提供他们力所能及的服务。

第二，拓宽地方政府投融资渠道，政企合作共赢。在鼓励企业走出去的大的经济环境下，政府要大力推广使用 PPP 模。政府通过汲取民间资本和外资来达到与企业互利共赢的局面，这就要求政府要更新观念，提高认识，放低姿态，以平等的心态参与到这种模式中来。同时地方政府也要增强自我约束能力，树立契约精神，上级政府对地方政府严重的违约行为甚至违法行为要严厉处罚，责任到人，从而提高政府威信力和信用。

（作者单位为安徽财经大学）

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