宋汉晓

“三三制”作为一种民主施政、政治协商的政权形式被运用到新政协的召开和新中国中央政府的组建上。这一民主协商过程，是新中国建立后中共领导开展协商民主的又一次成功实践。

发展中国式的协商民主，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，可以把蕴含民主价值取向和特征的群众路线，纳入社会主义民主政治制度建设的范畴，从而使群众路线获得新的政治意义和制度保障。

从边区政府到民主联合政府

协商民主有着丰富的实践基础

协商民主始终是一个实践呼唤理论、实践丰富理论的过程，同时也将随着实践的发展而日趋完善。在中国共产党领导全国各族人民实现和推进民主政治实践中，包含着丰富的协商民主传统。

陕甘宁边区时期，中国共产党根据党的政策和边区的实际情况建立的“三三制”政权采取了协商在前、票决在后，通过协商再做票决，这样一种协商民主和票决民主相结合的方式先后成功地进行了三次民主选举。“三三制”政权鼓励不同意见的表达，在行政过程中注重听取不同的声音，既能兼顾抗日各阶级、各党派、各阶层和各民族的利益，又可协调各抗日阶级、阶层之间的关系，大大调动了各党派、无党派以及各界人士的积极性，深受广大边区群众的支持与拥护，从而使根据地成为民主政权的模范，吸引了大批进步优秀青年和民主人士投奔汇聚于此。为巩固与发展陕甘宁边区民主政权，壮大抗日力量，建立抗日民族统一战线，并最终取得抗日战争的胜利奠定了坚实的基础。这种在票决中不以党派和阶级的利益竞争和输赢对决为主导，不以简单的多数论民主，而是以协商民主的方法寻求共识和强调多元社会主体之间共生共存、目标一致，先协商后票决的做法，不仅实现了程序民主，而且实现了实质民主，成为中国协商民主的最初实践。“三三制”作为一种民主施政、政治协商的政权形式被运用到新政协的召开和新中国中央政府的组建上。这一民主协商过程，是新中国建立后中共领导开展协商民主的又一次成功实践。

为期10天的中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月30日胜利闭幕。会议通过了中国人民政治协商会议共同纲领。《共同纲领》规定“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。承认工人阶级在政治上的领导地位。在组织人民政权时，吸收了民主党派的代表人物参加中央和地方各级人民政府的工作。它们的领导人，分别担任中央人民政府副主席、委员、政务院副总理、政务委员，一些部、委的正副部长和主任，有的担任省、市等地方人民政府的领导工作。这是中国共产党从我国的国情出发，在政权建设中的一个伟大创举。它同时也表明，我国各民主党派，在新中国成立以后，它们的地位发生了根本的变化，成为新中国人民政权的参加者，在中国共产党的领导下，和中共共同担负起管理和建设国家的任务。与会单位分为党派、区域、军队、团体、特邀五类。在14个党派单位中，除中国共产党和新民主主义青年团外，还有中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主促进会、中国致公党、中国农工民主党、中国人民救国会、中国国民党民主促进会、三民主义同志联合会、中国民主建国会、九三学社、台湾民主自治同盟等11个党派，无党派人士也作为一派位列其中。这个由各党派、各阶层和利益集团的精英所组成的会议，虽不是经由选举产生，但较此前任何一届制宪会议都具有广泛的代表性和民主色彩。且在新政协的筹备、召开过程中，中国共产党不以领导者自居，不以大党自居，与各民主党派及民主人士平等协商、合作共事。中国共产党作为一个党派单位，同民革、民盟这两个成员较多的党派单位采取了相等代表名额的做法。各民主党派对此非常满意，他们的领导人说大家一律平等，共同召集，非常周到，非常之好，称赞中国共产党的政治风度超出各党派预料之外。在第一届政协662名代表中，各民主党派成员约占30%，工农和各界无党派人士代表约占26%。在筹备会21名委员中，中国共产党党员占7名；6名正副主任中，中国共产党党员只占2名；筹备会下设的6个工作小组组长中，4人是非共产党员，7名副组长中只有1人是中国共产党党员。在政协第一届全国委员会6名正副主席中，中国共产党党员只有毛泽东和周恩来2人。

在重大问题上，中国共产党也以平等态度与各民主党派充分协商，非常尊重他们的意见。如在国名问题上，接受了无党派知名人士张奚若的建议，采用“中华人民共和国”；决定“十一”为国庆日，则是接受了马叙伦的建议。新政协选举产生的中央人民政府委员、中央人民政府副主席和任命的政务院副总理中，民主党派及无党派人士均占一半。6名副主席中就有3人是党外人士：宋庆龄是孙中山先生的夫人，李济深是20世纪40年代国统区民主人士中最有影响的代表人物，张澜是民盟领导人。4名副总理中2人是党外人士：无党派民主人士郭沫若是著名的文学家、诗人，黄炎培是民建领导人。在政务院21名政务委员中，民主人士占11人；政务院下属34个机构的109个正副领导职位中，民主人士占49人，其中正职占15个。这正是民主联合政府的直接外在表现。中国人民政治协商会议第一届全体会议宣告中华人民共和国的成立并组织中国历史上第一个属于人民自己的统一的中央政府。毛泽东在会议开幕词中指出：“我们的工作将写在人类的历史上，它将表明：占人类总数四分之一的中国人从此站起来了。”毛泽东的话，说出了全国人民共同的心声。以毛泽东为代表的中国共产党人已经形成并提出了协商民主思想。中国共产党在掌握政权之后，建立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并将其作为中国基本的政治制度，与作为根本政治制度的人民代表大会制度共同实践着中国的人民民主。

改革开放以来，中国共产党更加重视协商民主的实践。在国家政治生活层面，协商民主为公民的政治参与提供制度化的组织、程序和途径，我国协商民主发展中显现的创新形式，如人大旁听制度、听证制度、人大主任接待日、人大代表联络区、人大信息网、人大信箱、代表述职、评议制度等等；在城市公共政策层面，建立市政决策与市政管理的民主协商机制，加强国家权力与社会自治权力的交互作用；在社会生活层面，基层民主与社会自治制度是协商政治生活展开的重要社会基础。协商民主体现了公民有序的政治参与的扩大，体现了政治主体间的协商、合作与对话、多赢或共赢的互动关系。1996年起逐步实行的行政处罚听证、价格决策听证、立法听证、行政许可听证，在国家机关的工作实践中开始了广泛听取民意表达和利益诉求，并在达成共识的基础上科学决策、民主立法。2000年通过并实施的《立法法》赋予立法听证以明确的规定，进一步促进了公众参与、利益表达和透明立法；基层政府和社会的“民主恳谈会”、“居民议事会”等，进一步拓展了协商民主的实践。

从中国人民政治协商会议第一届全体会议协商建国，再到改革开放以来国家政权机关、党派团体和基层治理中各种协商民主的实行，协商民主始终走的是探索与实践相结合的道路。且在国家政治制度体系的框架内，协商民主的各种设计与安排能够在实践中得到很好的落实。国家政权机关、党派团体之间、社会生活领域以及基层政治生活中的协商实践，为中国协商民主的形成提供了丰富的现实资源。

协商民主是中共群众路线

在政治领域的重要体现

作为一种新型民主政治观，习近平强调，“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。”从而把群众路线理论提高了新的高度。

群众路线既是中国共产党根本的工作路线又是党的组织路线。它的理论渊源来自于马克思主义唯物史观的“人民群众是历史的创造者。”在中国的革命和建设实践中，中国共产党继承并发展了马克思主义的群众观点，形成了群众路线观。1934年1月，毛泽东在《关心群众生活，注意工作方法》中指出，“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。”这标志着党的群众路线思想初步形成。抗日战争时期，党的群众路线思想得到了进一步的发展。“在我党的一切实际工作中，凡属于正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传和解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考虑这些意见是否正确。然后再从中集中起来，再到群众中坚持下去。如此，无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”这一段文字是毛泽东对群众路线的最为经典的表述，渗透着马克思主义哲学“从实践中来，到实践中去”理论的深刻内涵。同时，这也标志着党的群众路线思想逐渐走向成熟和完善。

1981年6月，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，将群众路线思想概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”共产党特别强调与群众的密切联系。而要想密切与联系的群众，最好的方式就是与群众采取面对面沟通、双向对话、协商和讨论。中共十三大报告最早提出了建立社会协商对话制度的设想，明确“强调从群众中集中收集意见”。十三大也成为中国共产党落实群众路线的努力方向。以社会协商对话的模式来了解和联系群众，就要使协商和对话成为一种制度化的过程。中共十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，始终高扬人民民主的旗帜，持续推进社会主义民主政治建设，不断探索人民民主实现形式。在探索中，习近平总书记从不同角度对社会主义民主政治建设作出了重要论述，提出了“坚持人民主体地位，扩大人民民主”，“把国家层面民主制度同基层民主制度有机结合”等新思想，作出了“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”等新论断。这些新思想新论断既是对“人民群众是历史的创造者”、“人民群众是社会的主人”等民主观的坚持和发展，也是对“群众是真正英雄，群众是力量源泉”这一群众观的彰显。

之所以说中国式的协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，是因为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，不仅是对马克思主义认识论的创新和发展，也是对马克思主义民主理论的创新和发展。“一切为了群众，一切依靠群众”强调的是人民群众的主体地位，“从群众中来，到群众中去”强调的是群众的政治参与和政策制定中与群众的互动协商。可见，群众路线本身就包含着社会主义民主政治的意蕴，它与中国式的协商民主存在着契合。发展中国式的协商民主，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，可以把蕴含民主价值取向和特征的群众路线，纳入社会主义民主政治制度建设的范畴，从而使群众路线获得新的政治意义和制度保障。因此，习近平指出，协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。

在当前改革攻坚阶段和发展关键时期，大力发展协商民主，具有独特的政治优势。随着社会主义市场经济的发展和社会结构日益多元化，社会成员的价值诉求也愈益多样化，希望更广泛更深人参与国家和社会事务的治理。这一诉求，是发展中国特色社会主义民主政治的宝贵政治资源。通过广泛多层制度化的协商民主，可以使民众诉求在有效的政治平台上得以合理表达，汇聚成共同推进中国特色社会主义民主政治的强大动力。对于促进社会公平正义具有独特的政治优势。当前，社会成员多样化价值诉求突出地表现为平等性价值期待——不仅期待结果平等，而且期待过程平等。协商民主的一个重要特征就是平等对话。通过广泛多层制度化的协商民主，使执政党、参政党、国家权力机构、政府组织、社会团体、社会各界人士以及广大民众在共同的协商平台上进行平等交流和坦诚对话，无疑可以增进政治发展共识。对于推进国家治理和社会和谐具有独特的政治优势。不断实现和巩固人民当家作主，最广泛地凝聚一切政治团体和社会力量，形成最广泛的爱国统一战线，需要正确处理一致性和多样性的关系，充分调动和发挥各个方面的积极性。我国协商民主的主体涵盖各党派、各团体、各民族、各阶层、各界别和各方面人士，通过广泛多层制度化的协商民主，围绕经济社会发展的重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题进行广泛协商，最大限度地兼容各方面利益，可以形成社会各方面均可接受与采纳的公共政策和公共措施，密切党群关系、政群关系、干群关系，共同推进国家治理和社会和谐。

（作者为《中华儿女》海外版副主编）