冯梦成

[摘 要]要将浦东新区建成科技创新中心的核心功能区，需要发挥行业协会对科技资源配置的引导功能，一方面要从结构上匹配相应的高科技产业发展行业协会，另一方面应通过界定政府与行业协会的职能分工、建立内部竞争机制和职能监督制度、加大政府财政扶持力度等措施提升行业协会的服务能力。

[关键词]科技创新中心 行业协会 浦东新区

2015年，按照中央的要求和部署，上海市委十届七次会议决定建设全球具有影响力的科技创新中心。对此，浦东新区将自身定位为科技创新中心的核心功能区，并明确近期目标：“到2020年基本形成面向全球的创新要素集聚和辐射功能，基本建成创新型产业集聚发展的重要基地，基本形成充分激发各类创新主体创造活力的制度体系，基本形成完备的创新创业综合服务体系。”当前，自浦东开发开放25年以来，尽管浦东高新技术产业发展取得了辉煌的成绩，如2013年，浦东高新技术产业实现工业总产值达2792亿元，占浦东总产值的30.5%，占上海市总产值的8.25%。但是，25年来浦东却没有像深圳那样培育出全球有影响力的高新技术企业，同时高新技术产业的可持续发展能力也面临着挑战。究其根本原因，应归结为：没有充分发挥市场在科技资源配置中的决定性作用，强势政府主导科技资源配置的特征十分明显，主要表现为浦东的高科技园区多是政府通过税收、土地等优惠招商引资政策吸引高科技企业聚集而发展起来的。然而，在新形势下，这一政府主导的发展模式却面临困境，一方面，随着国家全面开放战略的实施和市场经济的深入发展，特殊区域政策的高地优势不复存在；另一方面，高新技术产业的发展更加依赖于一个地区是否有与之相适应的软环境，因此需要改变政府将重心放在提高科技园区的基础设施水平、扩大园区规模等硬件建设上的服务模式与理念。当然，发挥市场在科技资源配置中的决定性作用也并不是说不需要发挥政府的引导作用。从发达国家看，在政府力量退出后，其对科技资源配置的引导作用基本上是依靠行业协会来完成的。因此，健全的行业协会则是科技创新中心建设的重要一环。其实，综观世界上发展较成功的科技创新中心，如硅谷、剑桥工业园等都有规模大、服务完善的行业协会在起作用，这主要是因为产业集聚需要作为中介服务机构的行业协会发挥沟通政府、企业和市场的桥梁、纽带作用和黏结功能，形成区域创新网格，协同推动产业的发展。

目前，从浦东的行业协会的发展现状看，还需要有一个较大的提升：一是行业协会发展的布局不适应。截至目前，上海拥有行业协会236家，其中浦东新区拥有17家，所涉产业与全球科创中心相关的不到10%。二是行业协会的能力有限，难以整合和引导市场资源参与技术创新和产业升级，突出表现为缺乏能够制定国际标准的行业协会。由此可见，浦东要发挥行业协会在科技创新中心建设中政府无法替代的作用，必须从两个方面着手推进行业协会的发展。

一、从结构上匹配相应的高科技产业发展行业协会

从科技发达国家的行业协会发展看，主要有三种模式：一是美国的企业自由组合模式。行业协会由企业自发成立，可以一行多会。二是日本的嵌入模式。即有目标地成立相关行业协会，以引导企业按照科技创新中心建设的总体设计方向发展，政府与行业协会关系密切。三是德国的先导模式。即将行业协会纳入科创中心建设总体方案，并赋予其两项重要的功能：服务企业并代表企业参与立法和政府决策；代表政府监督企业规范化发展。从我国的国情以及浦东的实际看，可以借鉴日本的嵌入模式和德国的先导模式。具体而言，对于浦东具有优势的高科技产业可以采取日本的嵌入模式。目前，上海市确定重点发展的高新技术产业中，新能源、高端装备、生物医药、新一代信息技术、新材料、新能源汽车、节能环保等产业均在浦东有聚集区，而且发展迅猛，并形成了一批高新技术和战略性新兴产业优强企业，如浦东生物医药、新一代信息技术和高端装备占全市主导地位，以张江和国际医学园区为中心的生物医药产业集聚了中科院药物所、新药安评中心、新药筛选中心等一所、二校、三十多个研发中心以及罗氏、西门子、勃林格殷格翰、扬子江等一批骨干企业。

作为浦东的支柱产业的电子信息产业，通信网络设备及终端制造、集成电路、光电子、物联网、软件与信息服务等领域集聚了大批行业龙头企业，如贝尔、宏达、中芯、环旭电子、华虹NEC等。2013年，浦东累计有1298家企业被认定为上海市高新技术企业，占全市比重约25.3%，为此必须尽快组建相关优势产业的行业协会，以嵌入高科技企业的发展之中，促进行业间的资源共享、优势互补和良性竞争。而对于那些浦东尚未发展、壮大的高科技产业，则可以采取德国的先导模式，政府可先行组建相关行业协会，以促进相关产业快速发展。

二、提升行业协会能力，引导科技资源有效配置

（一）禁止退休的政府工作人员任职于行业协会，切实推进政会分开

一直以来，行业协会的“红顶中介”角色屡受诟病，这一政会不分的运作模式，不仅造成了行业协会重在为政府服务，而不是为企业服务。而且由于人、财、物高度依赖于政府，造成了其自我独立发展的能力不足。鉴于此，为了推动行业协会自主运行、有序竞争、优化发展，2015年7月8日，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》明确了政府与行业协会要实现“五个分离”，即机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事事项等分离。就浦东而言，早在2007年印发的《关于着力转变政府职能中建立新型政社合作关系的指导意见》明确要求政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所和人员上实行“六分开”，两者之间无行政隶属关系。近年来，浦东社会组织相继退出事业单位编制的序列，并有24名处级以上领导干部和26名处级以下政府部门工作人员退出社会组织。但是，实际上浦东仍然有一些行业协会依附于政府而存在，在人事、财务、业务发展和战略规划上都缺乏自己的独立意识，只不过是表现形式发生了变化，由政府退休官员担任行业协会的负责人。为了增强行业协会为企业服务的意识和自我发展的能力，必须斩断行业协会与政府这种“藕断丝连”的关系，应明确禁止退休的政府工作人员任职于行业协会，以彻底消除行业协会通过各种形式依赖于政府的意图，切实推进政会分开。

（二）界定政府与行业协会的职能分工，为行业协会让渡职能空间

目前，行业协会普遍存在行业代表性不强，人员结构中兼职人员和来自党政机关领导干部的比重偏大，以及经费普遍紧张的现象，这与行业协会目前遇到的最大发展障碍——“政府行业管理权限放得不够多”有关。在发达国家，行业协会之所以能起到协调企业间、企业与政府、产业集群与国际市场的作用，关键在于政府职能的剥离。温州的行业协会能发挥不俗的功效，关键也在于政府的赋权，但是目前这种政府对行业协会的赋权并不普遍，政府部门自觉或不自觉地把行业协会作为自己的附属机构，把许多应该或可以由行业协会承担的工作仍作为政府部门的工作，使协会感到无事可做，无力可为。

当前，浦东正着力推进政府职能转变，认真界定政府、行业协会和企业间的职能分工，将适宜于行业协会承担的行业管理职能委托给行业协会行使，具体而言，那些行业“共益性”的研发事务，如行业标准的制定、检测，认证平台的开发以及行业“共益性”经营事务，如行业自律、共同市场的开发等交由行业协会行使，而对于那些公共性的行业研发事务，如关系到国计民生的重大行业的技术研发和产品开发，以及公共性的行业管理服务，如行业的发展规划、扶持政策和监督管理等，可采取政府与行业协会合作治理的方式。同时，鉴于下放权力通常是由各部门自行确定，为了避免有的部门不下放权力，或把下放的权力又收回来的现象，浦东应明确，下放给行业协会的部分政府职能应由人大代表、政协委员以及各种专业人士组成的专家机构研究决定，然后再由区政府组织听证会确定。

（三）建立内部竞争机制和职能监督制度，提高行业协会服务质量

当前，浦东正在推行“一业多会”的改革试点，目的是要把协会推向市场，以提高协会的服务质量。但是，在浦东相关高新技术产业的企业数量和规模并不十分大的情况下，推行“一行多会”，会使行业协会陷入“会员逻辑”和出现公共产品重复供应的现象。一个可行的办法是在实行“一业一会”的基础上把竞争机制引入理事会，即通过在一个行业协会内设立多个理事会，由会员根据理事会的业绩，定期选举某一理事会上任的办法来促进行业协会提高服务质量。这样，变“一行多会”的外部竞争，为“一行一会”内部多个理事会之间的竞争，既能达到通过竞争提升服务的目的，也不会增加经济负担。

当然，行业协会毕竟行使一部分公共权力，有必要对其职能进行监督。目前，不论是浦东新区行业协会，还是市行业协会，在自身的治理结构上大多缺少自我监督的环节，即未设监事机构，而且行业协会基于自身是互益性组织，对外公开的信息程度也非常有限。为此，作为先行先试的示范区，浦东应制定出一套行业协会的职能监督制度，如对其章程及项目性活动，通过登记和公示等方式来接受政府和社会各界的监督，以使行业协会更好地履行自身的职责。

（四）加大政府财政扶持力度，支持行业协会能力建设

当前，政府向行业协会转移职能步伐缓慢的重要理由就是行业协会能力不足，担心职能转移后行业协会还没有以前政府自己做得好。应该说，政府这一担忧不无道理，因为能力不足的行业协会通常又会陷入缺资金、缺人才、缺能力的恶性循环，这就需要通过外力来打破这一循环。从发达国家的行业协会的发展来看，政府的财政扶持，对于行业协会持续发展至关重要。如意大利政府在1989年通过了第83号国家法律，批准设立公共资金，对由8个或8个以上的中小企业组成的商会，并且会员费超过250万里拉的商会进行资金支持，政府提供40%的运营成本。而在意大利的南部则提供60%，并且在最初的5年内提供70%的运营成本，而对每个商会的资金支持总额不得超过1.5亿里拉，对由25个以上的企业组成的商会不得超过2亿里拉；对由75个以上的企业组成的商会不得超过3亿里拉。除此之外，商会还享受税收减免的优惠政策。目前，在行业协会改革发展的转型过渡时期，浦东有必要加大对行业协会能力建设的财政扶持力度，例如政府可以设立行业协会发展基金，或者联合一些社会力量成立专项基金来支持行业协会的发展，尤其应对聘用关键性人才所需要的资金给予重点倾斜，以确保行业协会的工作人员有一个较高的收入待遇，甚至是高于政府工作人员的待遇，从而改变目前行业协会工作人员税前年收入往往不及上海市职工平均水平的状况，增强行业协会对人才的吸引力。

参考文献

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