李昕

【摘要】本文主要介绍了公共行政提供公共产品和公共服务，任何产品和服务具有质量属性。通过分析公共行政质量的现状，厘清主要公共行政管理环节的质量及影响因素，提出了构建公共行政质量监控和保障体系的建议。

【关键词】公共行政 质量管理 质量问责

一、公共行政质量管理的现状

管理学界普遍认为政府是世界上最稳定的、低效率的科层组织，这里的低效率包含行事缓慢和质量不高。传统的科层官僚组织结构已经造就了一种超稳定的能力，政府因此失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。上世纪90年代以来，公共行政主体对公共行政工作质量的重视程度持续提高，公众对政府服务能力也提出了更高的期望，但目前还没有适合公共行政运作的质量管理体系来支撑公共行政工作质量目标的实现。截至2011年9月，我国已有2200多家政府部门通过ISO9001认证、ISO9001认证，俨然成为迈向服务型政府的“通行证”。

二、主要公共管理环节的质量问题

（一）公共政策质量

公共政策质量的含义。公共政策质量是学界研究工作的核心，因其涉及面广，难于对其内涵和外延作明确界定，对公共政策质量的评价标准虽然有所涉及，但尚不完整、不成体系。简单地说，公共政策质量就是公共政策的好坏程度，对公共政策质量的评价往往带有很强的主管感受性，拥有不同的价值偏好和评价标准。

公共政策质量评估。判断公共行政质量的好坏主要标志是在尊重人民主权和意愿的基础上，实现公共利益，促进社会正义和社会公平。公共政策质量评估是公共政策过程中不可或缺的组成部分。科学的评估活动能够发现公共政策过程中存在的问题，以便及时地总结经验，纠正错误，从而公正地判断某一政策本身的价值，为延续、革新或终结公共政策提供依据。

（二）行政决策质量

行政决策的概念及特征。简单地说，行政决策是指政府及其行政机关为了实现一定的目标而抉择行动方案，做出决定的过程。

行政决策质量的影响因素。评价一个行政决策的优劣可以有不同的角度、不同的标准，如合法性、科学性、合理性、安全性、可行性、成本、满意度、幸福感。影响行政决策质量的因素非常广泛，经验、决策程序、决策技术、决策体制、决策条件、决策环境、决策主体、权力、组织文化、决策者的个人偏好、胸怀、气度、决策者对风险的态度等都是影响决策质量的因素。

（三）行政執行质量

行政执行的特点。行政管理的过程实际上就是一个制定决策和执行决策的过程。行政执行是指行政机关和经法律授权的社会组织，为贯彻落实国家的法律法规和决策机关发出的决策指令所进行的行政管理活动。行政执行是联系整个行政过程的核心。行政执行是国家行政人员的一项经常性的活动，是行政管理过程的基本环节之一。

行政执行质量的影响因素。行政执行是质量赖以产生和形成的重要环节，也是行政工作质量的主要体现。影响行政执行质量的因素很多，如行政决策不完善、行政执行态度不坚决、行政执行效率低下、行政执行资源不充分、执行手段、方法、执行队伍和人员、执行环境、文化等。

三、公共行政质量监控和保障

（一）建立公共行政质量监控和保障体系

公共行政质量监控和保障体系是政府以提高和保证公共行政质量为目标，运用系统方法，依靠必要的组织结构，把政府内各部门、各环节的质量管理活动严密组织起来，将公共政策、行政决策、行政执行和公共服务的整个过程中影响行政质量的一切因素控制起来，形成的一个有明确任务、职责、权限，相互协调、相互促进的质量管理的有机整体。

（二）行政质量问责制

政府行政管理的“公共”性质在于代表公共利益，坚持公共目的，承担公共义务或公共责任，这也是公共行政质量标准的价值追求。内部问责。内部问责制度是政府内部的问责体制，阐明政府如何有效地履行责任，如何对政府自身的活动进行有效的评价，并检验出政府在哪些地方需要改革，如何进行改革等。内部问责主要是政府内部的一种自觉行为。外部问责或社会问责。社会问责是一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。政府要坚守职责，合理利用与分配公共资源，要对社会及民众和各方利益相关体等肩负一定的义务与责任。

四、公共行政主体构建质量管理体系的几点思考

由于行政工作具有明显区别于企业型组织活动的自身特性，并且这些特性已经影响到了ISO9000质量管理体系在公共行政主体中执行的效果和可持续性，因此有必要从行政质量管理需求和行政工作特点出发，研究构建专门适用于公共行政工作的质量管理体系。

（一）秉承ISO9000质量管理体系的全过程管理和“持续改进”的理念

全过程管理方法和“持续改进”的理念作用和重要性不仅已经在长期的质量管理实践中得到了验证，而且与公共行政工作过程对输出结果质量存在重要影响的特性，以及公共行政工作不断追求进步的自我驱动实现了良好的契合，因此是公共行政质量管理体系构建过程中应坚持的原则和理念。

（二）简化质量管理体系建立和运行的工作程序，突出可操作性和效率性

服务型政府建设的一个重要目标是为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，也就要求在尽量短的时间内动用尽量少的公共资源来得到预期的公共服务质量。繁琐复杂的体系不仅意味着更多时间、工作量和公共资源的投入，也会影响公共行政主体贯彻并保证质量管理体系有效性的积极性，并增加其难度。因此，公共行政质量管理体系应超越拘泥于细节的状态，合理简化和优化工作程序，实现效率最大化。

（三）强化对质量目标及其测量方法科学性的判断

质量目标是一个组织在质量方面所追求的目的，是组织一切质量管理活动的基础和指引，如果制定的质量目标缺乏科学性、可操作性和可考核性，不仅容易造成组织理解和实施上的困难，也会从根本上影响整个体系的科学性，对于公共行政主体而言尤其如此！相对于企业型组织，公共行政工作的输出结果更加抽象、决定质量的构成要素更加复杂、对质量目标实现程度的判断更加困难，必须在质量管理体系建设过程中首先解决树立科学适当的质量目标和确定有效的质量目标测量方法的问题。