聂淇竹

[摘要]：大气污染因其污染因子易受气候变化等影响，可进行长距离跨界传输，是典型的跨界污染问题。以美国大气跨界污染治理为例，结合具体实例，主要从机构设置、职能职责、运作方式三个方面详细分析了州内的跨界大气环境监管体系。最后，在此基础上，针对我国的跨区域大气环境管理工作提出两个方面的建议，为我国跨区域大气污染的地方协作研究提供了理论基础。

[关键词]：跨区域 大气污染 合作博弈

一、美国州内跨界治理大气污染的经验

美国的跨界空气污染防治体系是合作博弈的成功案例，特别是州内跨界大气污染环境管理，它有效地为我国地方政府之间的大气污染协作研究提供了丰富的经验。1976年加州政府立法建立了南海岸大气质量管理区（the South Coast Air Quality Management District，SCAQMD），在SCAQMD领导和技术成员的努力下，南加州地区的空气质量得到了极大的改善，有效地解决了加州地区跨界大气环境管理问题，并一直沿用至今，是解决区域内跨界大气环境问题的典范。

（一）机构设置

SCAQMD主体由加州构成，由国家立法机关和政府授权成立。其管理范围涉及洛杉矶（Los Angeles）、橙县（Orange）、河边县（Riverside）和圣伯那迪诺（San Bernardino）四个大县和几十个城市，是唯一仍被EPA划为空气污染极端严重的地区。管理区设有一个管理委员会，下设12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般在每个月的第三个星期日上午召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。

（二）职能职责

作为一个区域性管理机构，SCAMQD管理对象是固定大气污染源和部分流动污染源，汽车等流动污染源主要由州政府直接管理。它最主要的职能职责是加强跨界合作，与地方政府和其他社会团体共同制定和实施跨界合作计划。通过区域规划，与制定并与参与规划实施的政府及相关部门协作，并将研究的跨区域管理政策向美国国家环保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整个国家受益的大气环境政策。这些年来，SCAMQD向国家和EPA提出了不少大气环境管理方面的建议，被采纳的不计其数。

（三）运作方式

管理区内设立法、执法和监测3个主要职能部门。立法部门每三年编制一次大气质量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施。根据这一计划，还要对各种污染源制订具体的管理法则，各种法则经过管理委员会审议通过后即可实施。管理区执法部门主要是负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给予处罚。企事业单位领取许可证时需要交费，另需每年交纳一定的年费，对污染企业也会收取排污费。

目前，管理区近90%的日常运转费用由各类收费解决。监测部门的职责是负责对大气质量的监测分析。此外，管理区也做一些环保新技术的推广工作。管理区代理机构更多的采用非管制手段，例如基于市场的激励手段，许可证制度、商业援助和技术支持等。

根据合作博弈理论，SCAQMD的机构设置和职能职责作为约束性的协议在本质上属于形成机制的范围；而科学的运作方式实际上属于一种监督机制，包含高效的组织机构和科学的运营程序，它作为执行合作协议的具体机制，是一种组织和程序保障，更倾向于促进机制的范围。它确保了跨界空气污染法律得到执行，是促成跨界污染共同治理的制度保障。同时，从美国州内治理跨界大气污染的实践看出，在实践中形成机制和促进机制常常是相伴而生的，与二者相呼应的制度设计也没有明晰的界限，它们必须彼此衔接配套，才能实现成功的合作博弈。

三、相关政策建议

（一）成立跨区域的权力机构

空气的跨界污染性质决定了有效环境管理不能采取分而治之的治理格局。从美国的跨界大气环境监管不难看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的規划。跨区域管理机构要在相关法律或区域行政许可范围内依法行使各项权利和义务，依法、科学设立其相应的组织机构和对应的职能职责和运作方式，充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理权限。虽然目前尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但成立跨国家的权力机构针对跨界大气污染等行使职能则是区域集团的环境政策的共同点。虽然在机构成立初期赋予该机构的职能权限较为有限，但其所致力于的目标则较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都可以为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路：即成立超国家的环境权力核心机构，在初期仅提供技术性服务，同时可以辅之以针对特定问题进行检查与监督的权利。成立一个区域性大气污染管理部门，通过统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控实现区域大气污染的有效控制。

（二）多种管理手段综合应用

政府是环境管理的主体，通常采用的行政手段是一种强制性手段。但行政型强制手段成本较高，未必能科学合理地进行整体利益分配。随着城市化进程的加快和经济持续繁荣扩张，意味着将产生更多的空气污染物，尤其是来自移动污染源的污染物。有必要从信任政府运用命令主导控制手段到利用激励手段和市场手段完成许多政策目标（包括空气污染控制）的变革。技术手段是美国解决跨界大气污染的一种强有力手段，比如SCAMQD的战略是通过开发、引进、要求和激励等手段，鼓励既运用现有技术，又利用“有待证实”的技术扩大行政管理范围。因此，加强技术手段的应用，加强对固定污染源和流动污染源排放控制技术和企业的技术进步是一种行之有效的方法。

参考文献：

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