徐小坤

摘 要：对于主要使用国有资金的市政工程，标底审计有着特殊的意义和重要的作用。当前我国市政工程标底编制存在着诸多不足之处。同时标底审计的效果也很明显。标底审计是对标底编制全方位的审计，重中之重是对标底编制中定额的套用、清单的使用和工程量计算的审计。加紧推广市政工程标底审计需多种措施并举，刻不容缓。

关键词：市政工程；标底；审计

中图分类号：F239 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）08-0119-02

标底是招标人对该项目的预估值，是评价工程建设最重要的参考尺度。标底审计是对工程项目招投標中建设单位自己或者委托中介编制的标底进行审计，在一定程度上决定着工程的成败。市政工程大多数由政府投资，相对于土建工程属于高利润专业，也属于审计实践经验中核减较多的专业，值得重视。

一、目前我国市政工程标底审计的现状及存在的问题

市政工程多属政府投资项目，建设单位多委托中介机构编制标底，确定最高限价。大部分中介机构都和建设单位合作时间较长，编制过程中缺少相关的监督和竞争，转包和挂靠证书的现象也客观存在。标底编制人员存在重理论，不了解施工工艺和流程的情况，有些根本无法施工。也有的编制单位与投标单位串通，在明知某项清单在实际施工中不可能施工的情况下故意将该工程量和价格编低，从来达到获取不正当利益的目的。有些水平不高的标底影响招标的公正性和准确性，也影响着整个施工工程。

1.我国市政工程多为政府投资项目，多为审计局或审计局委托专业代理机构进行。目前我国建设工程标底审计开展的结果是良好的，也证明了开展标底审计是十分必要的。如2008年河南省禹州市开展的标底审计核减率达到12.89%[1]。

2.很多国有建设单位为了规避责任和风险，尽可能将工程项目送交审计。标底审计时面临着专业人员少、技术不过关的现象，审计局只能将部分市政工程标底审计工作委托中介机构完成，而中介机构的水平更是参差不齐，对中介机构的监督也流于形式，甚至出现内外勾结违法违纪的现象。还有如笔者曾经工作过的某审计局在进行了将近半年的标底审计后因人员不足放弃标底审计。

3.当前我国市政工程的审计多为结算审计，标底审计比较少见。目前可见的市县级政府部门设立专门的标底审计机构只有浙江省金华市建设工程招标标底审计站等为数不多的几家。而结算审计“很难从根本上帮助改善工程建设项目管理水平，降低工程成本、提高建设项目的投资效益、发挥审计监督的‘免疫系统作用”[2]。

4.标底审计人员业务水平参差不齐，有些审计人员业务水平不高。如某工程标底因“编制人员工程量算错及单位转换出错，导致标底被审近80万；因审计人员对打预制管桩的施工工艺不了解，审掉送桩定额子项，及钢筋笼定额的套错，两项合计被审98.5万元，由于标底审计人员的这一失误，将可能导致施工单位近百万元的损失”[3]。

5.市政工程标底审计过程中存在着外力的影响。市政工程在所谓的“政绩工程”中更占有举足轻重的地位，“某一6 000万的改造工程……要求审计机关在48小时内必须完成标底的审计”[4]。朝令夕改、“先上车后买票”的现象在某些领导人眼中也是常态，甚至有的建设单位为了所谓的“补偿”施工单位，乱签证，以至于将两个完全不相干的工程一起审计。

二、市政工程标底审计过程中的重点和难点

一个高质量的标底有利于减少签证和索赔，控制工程造价，是保证工程能够按时、保质、保量完成的关键和重点。毫无疑问，市政工程标底有着重要的意义和作用。同时现实招投标市场上很多施工单位只是根据标底确定下浮率后进行投标活动，制作投标文件，这又导致标底审计有着特别的意义。其中以下几点是不可忽视的关键点。

1.审查相关编制机构和相关编制人员是否有相应的资质，尤其是要关注是否有转包标底的情况的存在。审计标底的编制是否按照国家相关法律法规文件规定编制，是否符合合同的要求，是否符合质量要求，是否适应目标工期，是否充分考虑风险和市场价格变化。同时倒查投标文件和合同是否合理、合法，是否有矛盾之处。笔者在市政工程审计过程中就发现一次纠纷是因为合同中有相冲突的条款，而这两个冲突的条款分别来自招投标法和建筑法，合同签订过程中忘记审查导致最后的纠纷和索赔。

2.审计具体的标底。这是标底审计的重中之重。这其中包括：第一，重点审查清单在编制过程是否有错项、漏项和重复项。某工程现场土质导致路基必须使用碎砖回填，然而标底编制时候仍然按照习惯使用灰土，只能变更、增加工程造价。也有同样的清单报价不同，最后导致选用哪个价格引发歧义。

第二，定额的套用和计算规则使用以及取费标准。定额是进行组价的基础。标底审计时候一定要审计定额是否套用恰当，定额换算是否准确。重点审查易错项、工程量较大的子目、新材料新工艺以及一个子目整体报价的。如有些标底编制人员使用全国统一定额、省定额或其他地方定额而不用当地的定额，造成标底质量的降低。

计算规则也是标底审计的重点，如在道路面层计量时候，江苏市政工程计价表规定混凝土和沥青路面是不需要扣除雨污水井盖面积的，然而在人行道道板砖铺设时是需要扣除雨污水井的面积。有些标底中存在着将电力井当成雨污水井没有扣除的情况，也有些在人行道道板砖时没有扣除井的现象。

取费规则也是标底审计的关键。如一般市政工程都伴随着大量的土石方工程量，按照江苏2014费用定额的规定，挖方或者填方量超过5 000m3就属于大型土石方工程，大型土石方工程管理费和利润只占人工和机械的10%，而一般的市政工程达到29%-35%。而在实践中很多标底将大型土石方工程也按照市政通用项目取费，相当于该部分标底虚高了20%，这是一个不可忽视的关键点。

工程量算错误也是标底审计的重点，这其中突出的是单位错误，如某工程标底清单提供的挖方工程量有10 00m3，而施工单位在投标报价时发现此处应为10 000m3，施工单位故意将该子目报价0.01元，这是施工单位利用不平衡报价使得国有资金流失的典型案例。

三、加强市政工程标底审计的建议和对策

标底审计只是第一步，我们应当“把标底审计作为一个切入点，检查……编标单位以及提供的设计图纸、招标文件中是否存在不完备……需要加以改进和注意的情况”[5]，反过来审查设计图纸是否合理，措施费是否按本地区一般施工工艺考慮，前期手续是否完备，促使工程技术和工程造价的充分融入，通过标底审计去寻找一份尽可能考虑诸多问题的方案是标底审计最根本的目的。现在很多市政工程前期准备不充分，存在着“勘察不细、设计深度不够、投资概算过于粗糙……急于开工……边设计、边施工、边变更”[6]的问题，最终导致造价无法控制、施工无签证制度无法执行。有些建设单位为了规避风险，抱残守缺，即使设计出现重大失误也坚持设计方案。这告诉我们在市政工程中全面推广标底审计是十分迫切和必要的。

1.党的十八届四中全会的召开标志着我国已经由过去“先试点，后立法”向“先立法，后改革”过渡。推广市政工程标底审计必须完善相关标底审计的法律法规制度，充分赋予审计人员审计权限。

2.必须培养政治坚定、业务突出、道德高尚的一支标底审计队伍。注意培养审计人员的专业技术能力和业务水平，现场施工技术的学习显得尤为重要。尤其是对新材料、新工艺、新方法和新技能的学习，同时不忘培养审计人员的责任心和使命感，切忌为了推卸而审计，将建设单位的确认作为审计依据。

3.加强对中介机构的监管。可适当地引入竞争机制和考核机制，量化核减率，奖惩并举，推广试审制，从而挑选出业务水平高、道德素质高、政治立场坚定的市政工程标底审计人员。

4.标底编制时加强审计介入力度。这样可以及时发现问题，修正设计不足，了解编标人的想法，提高标底审计的审计效率。这使得审计效率和质量提高，节约审计成本。

工程前期工作可以影响工程造价达七八成，审计工作要“当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的‘紧箍咒和反腐败的利剑”。在国有资产唱主角的市政工程中，推行标底审计，发挥审计的重大作用，是提高市政工程建设和维护效率的必然举措和手段。

参考文献：

[1]河南省禹州市审计局.河南禹州开展标底审计带来喜人成果[J].中国审计，2008（4）.

[2]张建.实施招投标全程审计的必要性和关注点[J].招标与投标，2014（11）：44.

[3]郭才明，计超.浅谈水务工程标底的准确性：以深圳市水务工程为例[J].技术与市场，2011（6）：237.

[4]王菊梅.从政府投资项目标底审计中提出的几点思考[J].中国审计：特区版，2008（1）：40.

[5]张经武.工程标底审计实现审计关口前移[J].工业审计与会计，2007（4）：35.

[6]王菊梅.从政府投资项目标底审计中提出的几点思考[J].中国审计：特区版，2008（1）：40.