蒋淑慧

[摘要]生态文明建设需要全社会的共同参与。扬州在生态文明建设中，呈现出公众参与的良好态势，但有效性还不足。政府要积极发挥主导作用、不断提高公众参与意识、着力培育环保社会组织健康发展并积极探索社区参与建设的有效模式，从而形成扬州生态建设的强大合力。

[关键词]扬州生态文明建设；公众参与；有效性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.205

生态环境是最公平的公共产品，也是最普惠的民生福祉。为建设“环境美”新扬州，扬州市始终坚持以生态文明为发展的基本理念，突破生态建设关键环节，探索生态建设长效机制。近年来，扬州在创建国家生态文明示范区和全国水生态文明城市中，呈现出公众参与的良好态势。

1 扬州公众参与生态文明建设呈现出良好的态势

1.1 参与主体的多元化

近年来，随着扬州经济社会的转型与政府职能的转变，参与生态文明建设的多元主体已经逐渐形成，主要包括：①利益受损群众，出于维护自身环境权益的考虑，环境破坏所涉及的相关地区的群众对环境保护的关注度高，参与意愿强烈，他们成为公众参与的主力军。②环保非政府组织（NGO），包括自然之友、绿家园志愿者等在内的许多民间环保组织行动的多元化和专业化对推进公众参与发挥了积极的作用。它们向公众进行环境宣传教育、对政府环保项目谏言献策和监督、致力于推动环境公益诉讼等，对政府的环境决策等产生积极影响。③专家学者，即掌握与环保议题相关的专业知识的人员。许多受到广泛社会关注的环境问题最初是相关专家基于专业知识的判断所引发而并非由普通民众。④媒体工作者，他们对某一环境事件的连续报道和评论，加快了事件的传播速度，扩大了事件的传播范围，进而形成具有影响力的地区性乃至全国性的公共“议题”，促发了更多的公众关注和参与。⑤热心公众，指热衷于参与环保的普通群众。扬州的热心公众人数众多，具有相对强烈的环保意识和兴趣，他们的参与、支持推动许多环境问题的解决。他们也是生态文明建设的中坚力量。

1.2 参与方式的多样化

随着扬州社会经济的发展与民主政治的推进，民众的参与意识、权利意识和法律意识逐步树立。由于他们在生态文明建设中对环境保护的参与需求和参与方式经常会构成一对矛盾，出现某种张力，所以在实践中会不断开创新的参与方式，实现方式的多样化成为解决矛盾的必然。目前，公众在体制内的参与方式包括：①“两会”提案；②信访；③听证会；④座谈会和研讨会；⑤公众意见调查（问卷调查、电话访谈等）；⑥环境行政复议；⑦环境公益诉讼等。这些方式的运用为公众的具体参与提供了可行性，使其能够在环境影响评价、环境行政许可、环境保护决策和执法等方面发表自己的意见，将自己的利益和要求反映到政府的环境决策里。因此，“环保公众参与不仅是维护自身利益的重要方式，而且由此使它获得了政治内涵”。

1.3 参与媒介的优化

随着民主现代化的完善和科技信息手段的进步，大众传媒不仅是政府信息公开的重要载体，也成为公众利益表达和民主协商的公共空间。近年来，扬州市坚持定期公开区域环境质量状况，在政府网站及主要媒体，逐月发布行政区域内城市空气质量状况及其排名；公开重点工业企业污染物排放与治污设施运行信息，及时公布污染源监测信息；推进执法信息公开，定期公布群众举报投诉重点环境问题处理情况和违法违规单位处理整改情况。扬州市民利用网络论坛、BBS、MSN、QQ、微博、短信等网络平台参与环境事件的例子日益增多。网络媒体的普遍运用使公众不再是“沉默的大多数”，其所创造的自由表达空间扩大了公众参与的机会，调动了公众参与的能动性。

1.4 参与效果的改善

在政府职能转型背景下，公众对环境政策参与的合法性不断增强，他们致力于以实际行动改变对政府制定和实施环境政策的影响仅流于形式的现状，公众参与的深度和广度不断扩展。就参与过程来看，扬州公众参与从事后维权逐渐向事前或事中参与发展。公众已不满足于只有在环境破坏行为造成实际后果时才进行抗议和追责，他们努力“介入行政过程本身，成为公共决策有意义的参与者，通过参与维护自身利益，防止公权力指向侵害权利的错误方向，收到了‘防患于未然的效果”。就参与范围来看，公众在环境保护中的参与领域越来越广，不是只针对某一重大环境事件或某种特定的环境污染或破坏。公众参与的触角已经涉及城市和农村，化学、物理和生物，大气、水、噪声和土地等多个种类和方面的环境保护。就参与结果来看，公众参与对政府的政策制定和执行逐渐产生实质性的影响。

2 扬州公众参与生态文明建设的有效性不足与原因分析

2.1 我国公众参与环境保护的法律保障总体相对滞后

完善的法律制度是公众参与生态文明建设最基本的保证。2015年7月2日国家环境保护部根据新修订的《环境保护法》通过了《环境保护公众参与办法》（以下简称“办法”），并已于9月1日起开始施行。这是我国首个对环境保护公众参与做出的专项规章。以此切实保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，规范引导公众依法、有序、理性参与，促进环境保护公众参与更加健康地发展。新《办法》的出台、施行到公众的具体实践还需要政府、媒介与各界民众作进一步的宣传与学习。另外，现阶段我国环境损害民事赔偿和司法救济体系尚不健全；缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制；环境公共利益损失的索赔，缺乏法律支撑；环境法律对违法者的打击和震慑力度不够，公众作为社会弱势群体，一旦面对环境损害和环境纠纷，受污染群众维护基本环境权益面临很大困难。相关法律保障的相对迟缓与滞后限制了公众参与生态环境保护的热情与进程。

2.2 公众参与生态文明建设的主体意识有待提高

当前，扬州公众参与生态文明建设基本还停留在宣传教育环保意识、参加有限的环境保护公益劳动、对自我行为进行约束等阶段，而在协助政府制定环境政策、做好城市规划、监督和抵制污染环境的行为等方面作用还很有限。一份研究数据显示，80%以上的公众最近三个月没有参加过环保活动。同时，公众自主参与意愿不强，参加的人数太少，从众心理表现突出，政府组织的较多，民众自发组织偏少，公众参与的组织性建设还不够。人们对经济利益的追求远远超出对环境利益的关注，多数公众对破坏环境的行为漠不关心，对破坏环境的生产方式和生活方式习以为常。绝大多数公众对环境保护以及生态文明的认知深度和准确度均不足。一些公众认为保护和治理环境的责任在于政府，而不是个人。甚至有一些公众的生态消费意识较淡薄，经常过度消费，给资源环境的净化造成压力。

2.3 环保组织作用有限

民间环保组织是推动环保事业发展的一支重要队伍。经调查，扬州市ENGO起步晚，发展慢，总体数量相对较少，现有各类ENGO仅二十三家，且近七成的力量在学生环保社团中，政府部门发起组建和民间自发组成的ENGO较少，且规模不大。扬州市ENGO成员有4000余人，全职人员不足20人，其余均为兼职人员；其中63%为在校大学生，37%为社会在职人员。可以看出，从业人员主要集中在学校，广大社会在职人员参与的相对较少。近年来，扬州市的ENGO以及环保志愿者主要在开展环保专项研究和技术咨询、环境宣传和体验活动、开展公益诉讼、专业调研为相关部门提供基础资料支撑、宣传与倡导环境保护等方面做了不少工作。一些“自上而下”的环保组织存在着组织的自主权力小、群众志愿性参与不强、运作效率低等问题；有些“自下而上”的环保组织面临组织扩展困难、资金有限、自身的组织能力不足等问题，主要依赖媒体影响环保政策和决策，直接向政府和企业提出意见和建议的渠道不畅通，影响相对有限。

3 大力推进扬州公众参与生态文明建设的建议

3.1 发挥政府的主导作用，正确引导和保障公众理性有序参与

当前，扬州公众环保社会力量的发育成长还在起步阶段，不能独立地成为生态文明建设的有效帮手。首先，政府环保部门要改变对公众参与和社会力量“躲”“闪”“怕”的心态，要认识到公众参与环保是群众的权利，应主动公开环境信息，并细化公开条目，及时、准确、全面地公开环境管理信息和环境质量信息。同时积极推动企业环境信息公开，定期公布重点企业污染物排放信息，切实满足公众对环保事务的知情权和监督权。其次，要完善政府、企业、公众三方对话机制，开辟有效的意见表达和投诉渠道，保证政府相关政策信息能够及时传达并得到贯彻执行；要正确对待公众参与给环保工作带来的压力，将压力转化为做好环保工作的动力。

3.2 强化生态文化教育，提高公众参与的主体意识

影响公众参与生态文明建设首要是转变固有观念，使公众具有自觉的环境价值观和环境保护意识。首先，要不断创新宣传方式，开展丰富多彩的全民环境宣传活动。不断改进宣传内容、形式和手段，丰富宣传题材、风格和载体，做好环保主题宣传、成就宣传和典型宣传；建设环境宣传教育系列工程，通过理论研究、博物馆建设、组织社会活动、环保教育、环保资源开发与共享和大众传媒环保传播能力建设等系统工程建设，有针对性地开展环境政策和法制宣传，提高公众预防环境风险意识，鼓励公众依法参与环境公共事务，维护环境权益；支持环境文化创意产业的发展，鼓励环境文化产品创作生产，面向社会推出一批优秀环保宣传品。其次，要关注舆情，根据重大舆情动向有针对性地进行舆论引导。建立环境舆情收集机制，及时收集、分析市场环境舆情，为科学决策提供依据；加强环境新闻发布工作，健全新闻发言人制度，及时发布环境信息；规范新闻采访工作，提高新闻传播能力，不断扩大环境信息的覆盖面。最后，扎实开展群众性生态文明创建活动，促进全民树立正确的生态环境道德观和价值观；加强基础教育、高等教育阶段的环境教育和环境保护职业教育，推动环境教育纳入国民素质教育的进程；加强面向社会的培训，构建多层次、多形式、多渠道的民众环境教育培训机制，尤其要加大对各级党政领导干部、学校教师和企业负责人的培训力度，增强他们的环境意识和社会责任感。

3.3 着力培育和引导环保社会组织健康发展

当前，扬州环保社会组织的数量少、规模小，发展还不成熟，作用极其有限。因而既需要发展，也需要规范。首先，要进一步转变政府职能，把能够由社会组织做的事情，通过委托、公助民办、购买服务等方式，交给社会组织，提高社会资源利用效率和公共服务质量；要制定和完善对社会组织服务管理的法规政策，确保其既发展得好又管理得好。其次，要努力改善环保社会组织发展的外部环境。制定培育扶持环保社会组织的发展规划，推动环保社会组织健康发展。鼓励环保社会组织积极开展相关活动，努力为环保社会组织的公益活动提供力所能及的支持；拓展环保社会组织的参与渠道，建立环保部门与环保社会组织之间定期的沟通、协调与合作机制；环保部门在制定政策时，也应听取环保社会组织的意见与建议，自觉接受咨询和监督。最后，加强环保社会组织的能力建设。加强环保社会组织的人才队伍建设，开展多方面、多层次的业务培训，提高环保社会组织的政策、业务水平和参与环境保护事业的能力；通过举办“优秀环保社会组织”推选活动等形式，对运作规范、成绩突出的环保社会组织给予适当鼓励和资金支持；促进环保社会组织开展更多更广泛的交流与合作。

3.4 积极探索社区参与生态文明建设的有效模式

社区参与是近年快速兴起的一种社会参与新形式，可以调动基层广泛的公众力量、有效整合分散的公众力量参与生态文明建设。目前，社区参与环保的模式已经在很多国家和地区发挥了有效的作用，例如澳大利亚的社区咨询委员会和社区土地关爱小组（流域管理）、英国的磋商会议和市民参与组织（水环境管理）等。在快速城市化发展的同时，扬州对社区参与环境保护的重视还不够，社区参与水平也不高，目前很少有成熟的社区在参与环境保护的实践。在科学构建职能组织、完善参与制度、人员配备等方面尚未形成完善的社区参与体系。

总之，扬州的生态文明建设离不开全社会的共同参与。政府要积极发挥主导作用，正确引导和保障公众理性有序参与，要加强公众生态文化教育、提高公民参与的主体意识，培育和引导环保组织健康发展的同时积极探索社区参与的有效模式，努力营造扬州公众参与生态文明示范城市建设的良好态势。

参考文献：

[1]李惠斌，薛晓源，王治河，等.生态文明与马克思主义[M].北京：中央编译出版社，2008.

[2]王周户.公众参与的理论与实践[M].北京：法律出版社，2009.

[3]刘鉴强.中国环境发展报告（2014）[M].北京：社会科学文献出版社，2014.