陈建东+欧阳一漪

[摘要]以问题为导向的街区制的推广，不能就问题而谈问题，更要突出以人为本。要突出保障合法私权与实现社会公平的均衡，实现完善城市功能与提升街区活力的协调，尊重历史沿革与满足现实需求的统一，依法依规推进，并有配套政策支撑，同时注重城市扩张与街区提质的战略协同。

[关键词]街区制；以人为本；权益；活力

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.084

2016年2月21日，国务院发布了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下称《意见》）。作为中央城市工作会议的配套的政策性指导文件，其目的在于进一步转变城市规划建设思路，加大城市病的预防和治理力度。文件明确指出要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，并逐步打开已建成的住宅小区和单位大院，实现内部道路公共化，以解决交通路网布局问题。笔者看来，推广城市街区制、强化城市融通性和开放性是我国城市发展的大势所趋，虽然推广街区制的政策导向是以城市问题、城市病为出发点，但建设城市街区不能就问题而谈问题，城市归根结底是人的城市，推广街区制更要突出以人为本。

1 关键点：保障合法私权与实现社会公平的均衡

推广城市街区制被喻为“小区拆墙运动”，社会各界对此褒贬不一，争论的焦点在于权利和利益。以人为本，首先就是要以人的权益为本。减少推广街区制的压力和阻力，关键在于平衡业主利益与公共利益。

其一，以突出社会公平为前提。任何改革都会涉及利益之争，纵观整个城市规划建设的历史，关于小区是开放还是封闭，其实经历过漫长的实践与争论，而开放与否，都代表着政府对不同阶层的利益选择。我国的国体决定了政府代表最广大人民群众的利益，政府作为公共服务部门，要明确公共利益导向。目前，我国很多城市的高档小区用它的自我封闭标榜着富人的权益和“高大上”；而在很多普通的大型小区，自我封闭成为了开发商的卖点和噱头，却带给了居民实实在在的不方便和高生活成本。对此，城市规划建设应从广大市民的利益和权益出发，打破精英阶层对公共资源的垄断，以公共利益为导向，而不是从少数人的利益出发。

其二，以保障合法私权为重点。推广街区制的反对者主要是担心自己的合法权利和利益得不到保障，认为封闭式小区更有安全感、幽静感和获得感，而开放的后果总是充满不确定性的。他们担心：开放之后各色闲杂人等都涌进来怎么办？人流车流混杂交织还有幽静可言吗？我为小区房子和配套埋单，凭什么给外人用，等等。这些担心其实也不无道理，在具体实施推进过程中，要考虑各种实际情况，考虑各方利益，保障居民的合法权益。要充分考虑居民所担心的问题，尽可能营造良好的生活环境，保障居民的生存权利，解决居民的后顾之忧。要遵循《意见》的本意，将封闭部分收缩到不影响城市公共功能的范围，对于那些本来就对公共功能没有影响的小区，不搞“一刀切”。对于开放的小区，要在把城市道路通进去以后重新设门禁，把单一门禁变为多门禁，并补偿居民为开放付出的成本。

2 立足点：完善城市功能与提升街区活力的协调

推广街区制旨在疏通交通毛细血管，将小区道路纳入市政交通，增加分散车辆的小支流，进而改善城市交通，进一步完善城市功能布局。虽然良好的城市交通可以节约居民的出行成本，提高出行效率，但城市交通只是城市生活的一部分，而且居民付出的开放成本与获得的交通改善并不一定能成正比，以至于居民对小区开放的积极性不高。因此，要顺利推进城市街区制，必须让居民看到更好的开放前景，获得实实在在的开放收益。要突出完善城市功能与提升街区活力的协调，让居民看到，街区制不仅仅是为了改善交通，更重要的是让城市生活更美好。

其一，营造开放式社会。在城市规划界广为推崇的《美国大城市的死与生》一书指出：功能分区过于纯粹的城市和大尺度的街区会给人带来疏离感，而解决之道则是以街区代替小区，以融合代替割裂。现代城市应该是开放式的，以公共空间为载体，以公共服务为保障，以社区公共活动为主要内容。要着力构建步行式社区，充分保障社区步行权益，为居民交往提供平台和机会，促进邻里和谐。要促进社区公共服务的发展，让社区不再是单纯的“睡城”，而是千姿百态、生机勃勃的完整社会。

其二，繁荣社区文化。自我封闭的小区带来了城市居民在文化心理上的缺失，小区用途仅限定在居住这一功能上；自我封闭的大院虽然自成一体，但割裂城市文化，固化了生存空间。因此，推广城市街区制，不仅在于打通城市交通网络，更应着力丰富社区文化生活，通过文化功能的创造和提升，实现“诗意的栖居”。一是要丰富社区文化活动，突出社区个性，突出地方特色，着力打造常态化、节庆式的多元文化活动。二是要增强社区居民的参与意识、民主意识和主体意识，鼓励居民积极参与社区事务。三是要促进社区治理多元发展。积极培育其他社区中介组织，充分发挥社区多元主体的作用，建立政府、社区组织、非营利性组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式[1]。

3 切入点：尊重历史沿革与满足现实需求的统一

城市单元的封闭与否都是历史形成的，其存在一定有它的原因和合理性。当前的推广城市街区制要考虑城市发展的历史沿革和地方特色、人文特色传承，形式多样地推进街区的开放与融合，努力形成城市特色和个性，融入独特的城市文化。而不是将原来的建设模式推倒重来，搞大拆大建。

其一，以传承居住文化打造开放街区。中华民族尊重自然，强调天人合一，其单纯、质朴的文化精神在居住文化上打下了深刻的烙印。中国传统的庭院文化不仅反映了人与自然的和谐，也突出了家族、团队的融洽。计划经济时代，一个单位在很大程度上相当于一个小社会，生老病死都由所服务的单位所负责，从工作到家庭生活，从幼儿园到食堂，一个单位就应有尽有，因此围绕单位就出现了一个个独立的小团体，“单位大院”由此而来[2]。这种居住文化突出了和谐、融洽，更重要的是承载了居民的心理诉求。但现代文明社会不应该由一个个封闭的“小社会”构成，街区制需要从“小社会”的内部开放转变为城市的大开放。在推行街区制的过程中，应着力将大型小区、单位大院转变为小庭院、小街巷。对于不方便全面开放的大型小区或大院，可以通过“过滤式渗透”的方式来分级调控交通通行，过滤掉一部分通行方式（如机动车），而准许另一些方式通行（如自行车和步行），尽可能地减少大型街块对道路通达性的影响，同时又保证大型街块内部生活环境的适宜性。

其二，以突出地方特色融合心灵乡愁。我国幅员辽阔，各地的居住特色也是千差万别，而这些差别也正是各地气候条件、地理环境、人文特色、生活习惯等因素在居住环境上的反映，例如四川成都的宽窄巷子、北京的四合院、福州的三坊七巷等。这些特色民居是城市的历史记忆，是城市重要的文化传承。因此，推广街区制要结合地方居住特色，小心呵护传统居住文化，将中国传统文化、地域文化融入城市街区规划和设计，让街道宽窄井然有序，特色民居优雅和静，着力打造常住居民的心灵故乡，寄托居民的乡愁。而完全没有必要全盘向欧美学习，割裂中华民族的文化传承，破坏居住的文化根基。

4 操作点：依法依规推进与配套政策支撑的同步

街区制虽然代表着未来城市规划的方向，但毕竟很多人已经习惯了“封闭化”的小区生活模式，街区制推广绝不可能一蹴而就。因此，打开封闭小区和大院，必须在保障人民群众主权利益的基础上，通过法治程序逐步实现，同时，政府相关部门要及时完善与之相关的配套措施，确保居民生活质量的不断提升，保障产权利益不受侵害。

其一，依法依规，有序开放。长时期大体量的封闭式小区的出现，使街区制推广面临着法律、经济、习惯等诸多方面的问题。将封闭住宅小区的内部道路变成城市道路，实际上是将业主的私有财产转为公用。开放小区和大院，需要找到法理上的突破口，并给予相应的补偿。要充分保护《物权法》赋予业主的权利，尊重业主的意愿和诉求。在逐步打开住宅小区和单位大院时，要加强与业主沟通，认真听取民意，考虑各种实际情况、利益关系，制定具体办法，依法依规逐步推进。在开放程序上，因为小区开放涉及物权界定、管理权限、资金来源等诸多问题，这些都需要有大量基础性工作垫底，很难“一刀切”解决，要制定时间表，为可能引发的冲突和矛盾留足缓冲时间。

其二，配套保障，理顺民意。一是要加大城市规划的宣传力度，让小尺度开发、街区制深入人心。对老百姓来说，拆除小区的围墙，首先就是要拆除心中的“围墙”，要打破城市小区和居民心中长期的“封闭”意识。二是要加大社区公共产品和服务供给，着力增加小区开放收益，以抵销开放而付出的成本。三是要解决好开放带来的系列问题，如安全、停车、物业管理、环境、住宅区内公共空间利用等现实问题，做到小区开放以后安全有保障，生活有质量，关系更融洽，社会更和谐。四是要制订前瞻性的规划，从政策、规划和战略层面明确对小尺度开发的倡导与支持，优先推进与政府理念一致的开发项目。

5 调控点：城市扩张与街区提质的战略协同

人是城市的核心要素，城市的发展应以人的全面发展为根本目的。在城市发展的调控上，突出以人为本，就是要根据人的发展需要来控制城市发展规模，控制城市扩张速度，并将关注的重点放在街区提质上。

其一，适度控制城市扩张，建设紧凑型城市。城市蔓延是城市病的最大诱因，控制城市的无序扩张是控制和预防城市病的重要抓手，是整合城市功能、建设紧凑型城市的前提。改革开放以来，我国的快速城市化导致了城市的无序扩张，导致了城市布局上的不合理，割裂了城市功能，进而诱发交通阻塞、土地利用效率偏低、街区产业空心等城市病。基于此，应着力推进紧凑型城市建设，有效促进城市功能的融合，强化城市土地的多效利用。要杜绝建设功能单一性的城市功能，如单一经济功能的开发区，减少割裂的城市功能带来的钟摆式交通。

其二，着力推进街区提质，打造宜居型社区。城市街区制应服务于人的工作与生活，让城市更和谐，让街区更幸福。城市政府在城市建设上应平衡好城市扩张与街区提质之间的关系，通过建设开放式街区来提高城市土地利用效率，来整合城市产业发展，来营造美好的城市生活。要将城市经济功能、文化功能、交通功能等导入居民小区，进一步满足居民的工作与生活需要。

参考文献：

[1]柴斯羽，李增田.基于“新公共管理运动”的社区治理研究[J].河北联合大学学报，2013（3）：8-10.

[2]李张光.城市住宅建设街区制待破局[N].民主与法制时报，2016-02-28.