田春燕+魏婧姝

[摘要]近年来，财税政策对巴彦淖尔市县域经济的发展有一定的促进作用，但仍存在事权划分不明；旗县财政的收入自给能力较差；财政直管的体制尚未完全理顺等制约县域经济发展的政策因素，建议完善地方税体系，全面推进省直管县改革，加强地方债务管理，充分发挥财税政策的调节作用，促进县域经济发展。

[关键词]县域经济；财税政策；实证分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.061

巴彦淖尔市位于内蒙古西部，辖四旗、二县、一区，符合自治区统计局对县域经济统计范围和口径的有四旗（乌拉特前旗、乌拉特中旗、乌拉特后旗和杭锦后旗）、两县（五原县和磴口县）。近年来巴彦淖尔市县域经济在“十个全覆盖”“扩权强县”试点改革、“营改增”、基本公共服务均等化、城乡一体化建设、农村综改、扶贫开发反贫困等系列政策的叠加影响下，县域经济不断发展壮大，综合实力显著提高，但县域经济综合实力在全区横向比较中仍有较大差距。2014年，巴彦淖尔市GDP 867.46亿元，居全区第9位。县域经济发展有其自身内在规律，同时受县域的历史渊源、资源禀赋、产业结构、制度政策等多种因素的影响，在各种影响因素中，制度政策作为经济发展的内生变量是影响经济增长的决定性因素，科学合理的财税政策对促进县域经济发展起着举足轻重的作用。

1 财税体制和政策对巴彦淖尔市县域经济发展影响的现状

1.1 巴彦淖尔市现行的地方财政体制对旗县财政公共服务水平的提高有一定的促进作用

2011年5月，根据财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》和内蒙古自治区人民政府《关于进一步完善自治区与盟市财政管理体制的通知》，巴彦淖尔财政局制定下发了《巴彦淖尔市人民关于进一步完善市与旗县区财政管理体制的通知》，巴彦淖尔市对各旗县按照定额上交和税收和非税收入结合划定市级和旗县财政的固定收入以及市与旗县区的共享收入。并通过加大对旗县区的均衡性转移支付资金的补助，提高县级财政的公共服务水平，促进县域经济的发展。

1.2 通过“营改增”、中小微企业税收减免等税收政策，减轻企业税负，增强企业发展后劲，带动县域经济发展

2013年，内蒙古自治区列入“营改增”试点范围，自实施“营改增”后，巴彦淖尔市2014年“营改增”企业全年销售收入565866.36万元，全年入库增值税收入16900万元，按照分行业所对应的营业税率测算，应征收营业税20902万元，税收收入减收4002万元。2015年1～10月，全市“营改增”试点纳税人1370户，其中一般纳税人188户，小规模纳税人1182户，共实现增值税应税销售额252934万元，应纳增值税7444万元，与原征收营业税相比，减少应纳税额2254万元。“营改增”后，虽然减少了财政收入，但是降低了企业税负，促进了二、三产业的协同发展，优化了产业结构。再加上中小微企业的税收减免，为企业的发展注入了活力，提高了企业的整体运营能力，涵养和培育了新的财源。从发展的角度看，“营改增”不会减少巴彦淖尔市的财政收入，而且较为宽松的税收环境和投资环境，还会激发企业的创造性和增长性。从目前执行的情况看，“营改增”后，仅2015年前三个月，巴彦淖尔市新办“营改增”纳税人150户，主要集中在现代服务业，比2014年同期增长44%，企业盈利能力明显增强。

1.3 “扩权强县”试点，为县域经济发展注入活力，有效提升了县域经济的发展水平，提高了县级政府的公共服务能力

2014年，内蒙古自治区选择了12个旗县作为第一批扩权强县改革试点，巴彦淖尔市杭锦后旗列入扩权强县改革试点县，扩大了投资项目审批、成品油经营许可、土地管理、资源开发、地质环境保护、林木采伐、林区开发项目审批、环境保护、住房和城乡建设、人力资源审批、财政税收、金融等方面的管理权。

经过一年多的改革试点，杭锦后旗在地区生产总值、固定资产投资、公共财政收入、社会消费品零售总额、城乡居民人均可支配收入等各项指标的增长都高于全市平均增长水平。在经济增长的带动下，该旗用于公共财政支出的比例不断增加，用于改善民生方面的支出占总支出的79.35%。2015年4月，内蒙古自治区党委就扩权强县提出了进一步的政策建议：进一步下放各项管理权限，宣布了第二批拟选“扩权强县”试点，巴彦淖尔市的乌拉特前旗列入试点县。扩权改革释放了县域经济发展的活力，增强了县域经济发展的动力，有效地提高了县域经济的发展水平，提高了县级政府的公共服务能力。

2 财税政策对县域经济发展的影响存在的问题

2.1 财政体制对上下级政府的事权未做出明确规定，使收入的划分缺乏科学性

巴彦淖尔市级财政在制定与县级财政的体制时，只按税种划定收入范围，却没有明确上下级政府的事权。众所周知，财权的划分应该以事权的行使和责任的承担为依据，事权不明，责任不清，财权的划分难以科学合理，责权利无法挂钩。在中央财政分税制体制的导向性影响下，使得财权上移，事权不动或增加，严重制约了县域经济乃至整个县域的发展。

2.2 旗县财政的收入自给能力较差，财政运转困难，严重制约了县域经济的发展

按照巴彦淖尔市的分税制体制，经过中央、自治区、市级和旗县几个级次的分成后，旗县财政的收入比例偏低，以营业税、增值税、所得税（包括企业所得税和个人所得税）几个大的税种的分成情况为例：营业税旗县分享比例为61%，增值税分享比例为9.43%，所得税由地税负责征收部分分享比例为2.5%，由国税负责征收部分分享比例为20.5%。财政收入规模偏小，可用财力偏低，对上级财政的转移支付收入依赖性强，有的旗县财政来源渠道单一，并且财政收入的增长幅度与财政支出的增长幅度相当，有的已超过财政。较低的财政收入，使得县级财政只能疲于应付人头费用，而用于发展社会事业的资金极为有限。随着公共财政支出覆盖面的扩大、各项民生政策等的出台，科技、教育、农牧林水、社会保障和就业、医疗卫生等方面刚性投入增加，财政要保证的重点支出项目越来越多，财政支出压力大，加重了地方政府的债务负担，也制约了县域经济的发展。

2.3 部分扩权政策落实不彻底，自治区、市、旗三级的权责关系目前还不明晰，不完善，缺乏相关文件和政策

如杭锦后旗人力资源审批权限中，劳动就业、职业培训计划、社会保险基金收支计划等审批权限等仍然通过市人社局下达。

2.4 财政直管的体制机制尚未完全理顺

内蒙古自治区在2014年“扩权强县”改革的基础上，2015年8月开始 “财政省直管县”改革试点。但是目前扩权强县后杭锦后旗的财政直管体制还未完全理顺。

3 财税政策促进巴彦淖尔市县域经济发展的建议

3.1 尽快确立新的地方税主体税种，适度提高共享税的地方分成比例

从2016年5月1日开始，我国全面实施“营改增”，原作为地方税主体税种的营业税将退出历史舞台。但目前新的地方税种还未确立，地方财政收入缺乏稳定的收入来源，建议尽快确立税源稳定的新的地方税主体税种，同时适度提高增值税和所得税的地方分享比例，进而增加地方财政的收入，解决县域经济发展资金不足的矛盾，促进县域经济的可持续发展。

3.2 进一步推进“扩权强县”改革，尽快在全市范围内推行“省直管县”体制

目前，“扩权强县”和“财政省直管县”改革试点已初见成效，杭锦后旗以“扩权强县”试点和“农村牧区综合改革”试点为契机，配合内蒙古自治区实施的农村牧区“十个全覆盖”工程，全力实施44个村“十个全覆盖”工程，推动基础设施、公共服务向农村延伸，县域经济稳步发展，实现了生态美、产业强、百姓富的目标。建议在进一步完善“扩权强县”“财政省直管县”管理办法的同时，尽快将改革范围扩大到全市所有旗县，真正实现财政体制核定到旗县，转移支付测算下达到旗县，国库资金调度到旗县，财政预决算直通到旗县，地方政府性债务管理到旗县。

3.3 充分发挥财税政策的调节作用，促进“供给侧”结构调整，优化产业结构，增强县域经济发展的内生动力

财税政策具有结构性调整的作用，将财税政策和国家的产业政策相配合，促进“供给性”结构改革，通过减税、降费等手段，降低企业成本，释放企业活力。可以考虑差别化财税政策，对创新型企业、个性化生产、柔性生产、绿色生产、精准扶贫生产等加大政策支持力度。加大对科研、环保、新能源、教育领域的投入，与“供给侧”结构性改革、“中国制造2025”以及重点规划产业发展相结合，优化产业结构，建设人民富裕、山清水秀的美丽县域。

3.4 审时度势，用活用好财税政策，促进县域经济统筹协调发展

把中央的政策和巴彦淖尔市的实际结合起来，用好用活财税政策，着眼于激发实体活力，通过定向政策扶持，优化组合各旗县的优势资源，形成区域优势，激发县域经济发展的内生动力，提高县域财政的收入自给能力，促进县域经济统筹协调发展。

3.5 加强地方债务管理，严格执行《预算法》的规定，建立稳定的地方债偿债机制，化解地方政府债务风险

地方政府债务问题应该是县域经济发展过程中不容忽视的问题，地方债是把双刃剑，在解决地方资金不足，弥补财政资金缺口，促进县域发展方面有很大的积极作用。但是，如果债务规模过大，会造成潜在的财政风险，从长远看，会阻碍县域经济的发展。建议市及旗县政府要摸清债务家底，分类核实，区别对待、消还并举，各级共担、逐年化解。建立债务消除和控制机制。尽快出台政府债务管理办法，对举债原则、债务用途、偿债办法等作出具体规定，严格控制借入新债，积极防范债务风险。确有必要举债时采用公开透明和严格预算管理的办法。

参考文献：

[1]田春燕，魏婧姝.对“扩权强县”促进县域经济发展的思考[J].当代经济，2015（31）.

[2]田春燕.地方财政体制对县域经济发展的影响研究[J].中国市场，2015（21）.

[3]王惠忠.强化四轮驱动 壮大县域经济[J].实践，2014（12）.