赵艳萍

摘 要：目前，我国在民办教育管理方面仍然存在不少问题，分类管理是民办教育在改革发展过程中及其重要的政策和议题，对民办教育进行分类管理有助于民办教育管理的体制改革以及我国民办教育的发展。分类管理不仅有利于完善我国的民办教育的管理体制，使民办学校能够持续的健康的发展，而且也是一项极其系统的变革，需要稳妥地去推进。

关键词：民办教育；分类管理；体制改革

一、我国的民办教育在管理方面存在的问题

1.法律法规不尽完善

我国的民办教育在管理方面存在问题的一个主要原因之是由于民办教育在法律法规上的不尽完善。虽然说我国的《民办教育促进法》也在一定程度“促进了民办教育事业的健康发展”，是办民办学校的重要法律依据。但是我国在民办教育方面的法律法规却仍然不足，而且我国《民办教育促进法》有些政策的标准定位也比较模糊，例如一方面认为 “民办教育事业属于公益性事业，是社会教育事业的组成部分”，另一方面又把民办学校规定成民办非企业法人单位，而不是事业单位。[1]除此之外《民办教育促进法》在对待资产返还的问题上也是不置可否，什么叫做可以取得“合理回报”也没用清晰的界定，因此这些问题也导致了民办学校在“营利性”和“非营利性”方面笼统定位，而且也无法落实我国政府对那些非营利性民办学校提供的优惠政策。

2.分类管理制度不太健全

鉴于我国的民办教育还没有一套比较系统和完整的管理体系，因此导致民办教育管理存在一些问题，例如治理机构的不健全、教育质量的评估机构存在缺失，执行机构的力量比较薄弱 。存在的这些问题又造成政府对民办教育不能正确做出层次类别较为清晰的系统管理，而且还有可能出现一些多头审批以及政出多门这些较为混乱的现象。对民办学校可能会存在管理过严或者存在越位管理，这样会限制我国民办学校自由发展，对之太过放任自流或者监管不太到位，又导致民办学校的办学质量无法满足社会对其要求，并且也不利于民办学校的办学声誉。

3.法人治理结构较为混乱

我国的非营利性民办学校属于教育公益性组织，举办者可以享有的权利有知情权、质询权、监督权，却不应享有资产所有权，[2]但由于我国《民办教育促进法》明确规定民办学校举办者是可以取得一定合理回报，这样的规定就间接促使了举办者是可以根据本身的利益要求去干预校长办学，或者排斥其他的外来人员进入自己学校的董事会。这些问题直接造成我国民办学校的法人治理机制有很多的不完善。比如说有些民办学校才能在决策机构不健全的问题，如无设立董事会；或者有些民办学校最然设立董事会，但是运行程序并不是十分规范，这样据做不到决策的科学化以及民主化；还有的民办学校董事会的成员权力存在配置不科学和与制衡的结构不太合理的问题，无法障校长能够独立的行使在教育教学以及行政管理方面的职权，最终导致了民办学校的法人治理结构比较混乱。

二、民办教育分类管理的必要性

《民办非企业单位登记管理暂行条例》把目前我国的民办学校规定为“民办非企业法人”，也就意味着民办学校不属于事业单位，也不属于企业，另外我国的《民法通则》也不存在这种类型的法人形式，由此导致了这样的一些矛盾 ，第一就是民办教育性质为“非营利性”和投资者取得可以取得一定的“合理回报”这两者的矛盾；第二就是把民办教育定义为“非营利性”，但是基本上民办学校均为“投资办学”，属于准营利性，这两者之间也存在矛盾。这些问题我们不能回避，而是应该去面对。 近些年来，我国的民办学校美誉清晰明确的定位，这会阻碍我国民办教育事业的发展。

从民办教育性质为“非营利性”和投资者取得可以取得一定的“合理回报”这两者的矛盾来分析，《民办教育促进法》规定，“民办教育事业属于公益性事业”，而与此同时又规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。此种规定也是我国的教育事业顺应现实的发展。可是民办学校一方面可以享受与其他公办学校相对等等一些税收方面的优惠政策，另一方面，又可以取得合理的回报，这样不利于市场经济的公平竞争，也与国家对非营利性的教育活动采取税收优惠的目的相悖。尽管我国的《民办教育促进法》是在扶持，奖励章节规定合理回报，由政府采取扶持奖励这一形式，不过是从结余中获得一定的回报，仍然相当于资产收益。

从第二种矛盾分析来看，其一，之前民办学校在进行法人登记的时候，出资人没有权利选择，均依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》把民办学校登记成民办非企业单位，而《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定我国的民办非企业单位乃是“从事非营利性社会服务活动的社会组织”。其二，我国绝大部分的民办学校都是投资办学，意图盈利。 另外按照浙江省民办教育协会对浙江省近 8 000所 民办学校的调研，只有一所学校是捐赠办学的，其余都是投资办学。[3]换句话而言，很大一部分办学者是投资办学，目的就是取得资产收益，然而国家明确规定只要是民办学校均必以民办非企业法人进行登记，性质为非营利性组织，以此出资人投资民办教育想要获得资产收益的目的就会因这些政策框架阻碍。国家应当明确切边营利和非营利，让出资人可以自由选择，然而目前的情况却使出资人无法进行选择，属性一律为非营利性。

这些矛盾无可避免的使我国的民办教育遭遇一些困境。第一，捐赠办学受到阻碍。《民办教育促进法》允许有合理回报，这一点可以吸引出资人增加其投资办学的动力，但这种非营利性却不利于民办学校以后长期发展，尽管目前有一部人与机构非常热心我国的教育事业，乐于捐赠教育，然而对于民办学校的营利性与非营利性定位在目前依然很笼统，那么他们在捐赠民办学校的时候会存在一定程度的顾虑，可能权衡之下他们会选择捐赠公办学校。那么从这个意义上来说，民办学校模糊定位不清对了民办学校今后之长远发展会非常不利。

第二，政府对民办教育的扶持政策会受到阻碍。鉴于民办学校的营利与非营利性定位模糊，尽管政府目前相对我国的民办学校加大其扶持力度，使民办学校教师的待遇与公办学校的教师相当，例如在土地税收的优惠以及财政补助方面使其持平；然而，对这些民办学校的扶持补助是否会进入到出资人的手中也会令政府担心。其实对于民办学校可以按照类别施行不同政策，不过因为模糊的定性，就导致政府一部分扶持政策不太合理。一方面那些愿意行非营利性经营的民办学校来说扶持力度欠缺，另一方面那些意图营利性经营的民办学校来说这些扶持又不太适当。基于目前的此种现实情况，政府这一部分的扶持政策就显得较为保守中庸。另外营利性学校应当享有的、产权归属和变更、资产收益等一些权利和及自主权，也无法真正的落实。把营利性与非营利性学校设定相同的制度，政府的扶持政策就发挥不了其应有的作用，对民办教育的发展也起不到应有的促进作用。

三、分类管理的种数和标准

1.民办学校分类管理种数

对于民办学校的分类管理一般认为有三种划分法。首先，分成两种，也就是把民办学校直接分为营利性与非营利性。基于制度规范这一点，举办者应当把民办教育机构投入划分成投资与捐资。投资办学的目的为谋求利益，最终目标即为了经济收益；捐资办学则主要是为了奉献社会的使命感，并不期望获得任何的回报。以捐资的方式进行办学也就是非营利性的民办学校，那么以投资的形式进行办学的也就是营利性的民办学校。其次是把民办学校管理分成三类。持这种观点的人认为，直接分成营利性与非营利性，即非此即彼，这样的划分种类不能真正的表现我国目前民办学校办学情况。因此有些学者认为，民办学校应当分作准营利性民办学校，营利性民办学校以及非营利性民办学校。按照此种观点来说，以捐资的方式进行办学也就是非营利性的民办学校，而以投资的形式进行办学的，按照教育的服务类型以及各个学校的盈余情况，划分准营利民办学校以及营利性民办学校。还有些学者支持这种三分法：认为应当把民办学校分成营利性民办学校，非营利性而且也不要求一定合理回报的民办学校、 非营利性但是要求有一定合理回报的民办学校。另外还有捐资型民办学校、 投资型民办学校、出资保值型的民办学校这种三分法。再次就是分成四种。以上的二分法或者三分法均无对我国目前民办学校的特征作出准确的概括，因此有些学者认为目前的民办学校至少是应当分成四类：（1）是出资人对于所有权以及求回报均污要求；（2）出资人对于投资额外收益并无要求，只要求学校的初始资产所有权；（3）出资人期望有一定的合理回报， 但主要的目的并不是为了盈利；（4）营利性的民办学校。潘懋元等在 《我国民办高等教育发展的第三条道路》也是坚持四类的划分观点：“分为捐资举办的民办高校、 营利性民办高校、投资举办但不要求取得回报的民办高校、要求取得合理回报但又不是营利性的民办校四类学校。[4]

2.民办学校的分类标准

首先即是比较单一的分类标准。一些学者坚持这样的观点，虽然目前我国的民办学校有着繁多的办学模式，然而民办学校不应当有过于复杂的分类标准，认为划分的唯一标准就是是不是为了获取合理的回报。那些民办学校只要不是为了获取合理回报，均认为是非营利性的民办学校，与办学主体无关；与之相反的那些就认为是营利性的民办学校。有些人对这种依据是否为了获取合理回报当成民办学校的分类标准提出了质疑。例如有学者认为，办学乃是社会现象，每个人的动机与目的皆为不同，另外利己和利他的行为并存，根本没有办法去较为准确的推论举办者其动机目的。而且，合理回报的定义也较为模糊， “合理” 的数字不明确。目前我国的民办教育促进法也没用有较明确的界定， 因此各地方相关的民办教育法规对于合理回报的认识也不统一，由此人们对于什么是合理回报无法达成共识。其次即是采取较为多样化的划分标准。有学者指出分类标准应当包含以下三个内容。（1）办学是不是营利目的；（2）举办者对于办学结余的资产所有权是否可以享有；（3）学校终止之时，举办者是对与举办者投入之外剩余资产是否可以享有。

四、民办教育管理的制度保障

1.对民办教育的相关法规进行修改

鉴于民办教育实行分类管理将会与目前民办教育相关法规不太匹配，因此有必要调整修改相关的法规。有些学者持有这样的观点，我国在民办教育的发展过程中存在的主要问题为我国民办教育的机构法人性质以及产权的模糊界定。然而从实际情况来看，目前我国的教育方面的法规在民办教育的机构的法人性质以及产权有着明确的界定，究其真正的原因则是，对这个两个方面未进行明确的分类，只依据捐资办学以及非营利组织来进行设定，另外，这些法规并不统一完善，而且执行也存在不到位的问题。

首先，对民办教育机的法人性质的分类应该进行明确的规定。把那些进行非营利性的民办教育机构属性称之为事业单位法人，民办非企业法人。把那些进行营利性的民办教育机构的属性规定成企业法人，并且把注册部门分为民政部门，工商部门。其次，对不同类别民办教育的机构其收益权以及财产权也应当明确规定。进行非营利性运作的民办教育机构，要规定这些机构无收益权以及财产权，按照目前的民办教育机构的那些法规来实施。当然，基于对捐资办学进行鼓励的考虑，对那些进行非营利性运营的民办教育机构给予其一些适当奖励。与此同时，对那些进行营利性运营的民办教育机构应当依据收益权及财产权设计制度，使他们有合理的收益权和财产权，教育服务有其正外部性，因此想要提高投资者对教育的积极性，可按照我国的相关规定对其进行优惠政策。

2.对不同类别的民办教育机构实施不同税收制度

因为民办教育与公办教育一样，提供的教育服务也具有正外部性，那么要更好地促进民办教育的发展，政府应对其实行税收优惠。由于民办教育机构性质存在差别，那么在制定税收强度上就应当制定不同的税收制度。不同类别的民办教育机构在征税对象上税率上都应不同。目前相关的税收法规乃针对进行非营利性运营的民办教育机构制定，可按原来的执行，对目前教育法规及税收法规进行调整，有助于对其统一规范。对进行营利性运营的民办教育机构，可以依据目前的税法来进行规定照章纳税，而关于税收优惠政策的制定权则交给财税以及教育部门以填补其中的空白。对民办教育机构的税收制度要做到全国统一，以避免当前各地方税收优惠制度存在差别的状况。

3.财政支持制度

有公共财政的支持，民办教育才能更好的发展。近年来，我国的民办教育主要是利用学费收入来获得经费，财政支持所占的比重却甚微。按照我国的教育经费统计年鉴分析来看，我国在2007至2009年，民办高校获取经费来源，学费占了很大一部分比重，财政拨款比重却不到4%。2008年，美国可发学历证书的私立高校经费来源中，营利性高校学费占88.21%，财政拨款占5.69%，非营利性高校学费占26.30%，财政拨款占12.26%。日本2001年私立高校经费来源中，学费占58.9%，财政拨款占 10.9%。[5]目前我国民办教育的财政支持的政策大部分，一为购买教育服务专项资金，二为奖励支持。总之，我国在民办教育的财政支持方面依旧存在没有形成制度、也没有进行分类支持等一些问题。

民办教育与公办教育一样，对我国的教育至关重要，还具有正的外部性，所以应加大公共财政对其的支持力度，使其形成一种制度。另外应对不同属性的民办教育机构制定有区别的制度，应不同对待其财政支持的对象形式范围以及强度等。

注释：

[1]刘晓明，王金明.分类管理：我国民办教育综合改革的突破口【J】.浙江师范大学学报（社会科学版）.2012，（5）：111-115.

[2]刘东.办学者视阈下的民办教育分类管理实现路径分析【J】.开封教育学院学报.2015，（10）：140-141.

[3]沈剑光，钟海.民办学校法人财产权与民办教育分类管理【J】.教育研究.2011，（12）：37-40.

[4]李文章.民办教育分类管理述评【J】.大学教育.2014，（10）：116-119.

[5]王善迈.民办教育分类管理探讨【J】.教育研究.2011，（12）：32-36.