乔宠如

在首次被写入《政府工作报告》之后，颇受关注的“划转国有资本充实社保基金”日前再次取得了新进展。一份名为《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的文件初稿，已由财政部牵头拟定，并征求过国资委、人社部、全国社保基金理事会、证监会等部门的意见。

实际上，在2015年山东省率先出台《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》并划拨省属企业30%的国有资本至省社保基金理事会持有管理之后，2016年，上海、辽宁等地也开始了国资划拨社保的实践摸索。

看起来，存量国有资本划转充实社保基金已经箭在弦上。

不过，记者梳理发现，“划拨国资充实社保基金”这一政策建议最早可以追溯至上世纪90年代初期，但是，直到2009年，我国才形成“国有企业上市时将发行股份总数的10%划转给全国社会保障基金”的定例。

目前，随着社会保险的支付压力与日俱增，专家呼吁，在已有的增量划转的基础上，确有必要将部分国有股权由国资委划转给社保部门，以充实和弥合社保基金的财务缺口。可以预见的是，存量国资划转社保也将走过一段曲折的历程。

筹谋20年，国资划转社保难在哪？

国资划转社保的提出，主要目的在于填平中国养老保险制度改制时产生的历史欠账。

1993年以前，中国实行的是“现收现付”的养老保险制度。然而，随着人口老龄化趋势日益严峻，现收现付制度的财务风险逐步显露。为此，1993年，中国在现收现付的制度基础上引入个人账户，实行“个人账户与社会统筹”相结合的新型养老保险制度。但在转制过程中，尽管大量国企职工的个人账户中根本没有资金积累，但却采取了“视同缴费”的办法，埋下了巨大的财务隐患。

这一转型的成本到底有多大，各类推算结果不尽相同，其中，最小值是世界银行1996年估计的1.9万亿元，最大值则是国务院经济体制改革办公室2000年估计的7.6万亿元。

面对如此巨大的转制成本，1993年底，吴敬琏、周小川、楼继伟等曾提出，可以划转部分国有资产来弥补。还有专家提出，国企应该直接把部分利润交给社保基金。但出于种种原因，这些建议当时均未被采纳。

到后来，随着人口老龄化程度的加剧，社会统筹部分已经不足以维持养老金的当期发放，不得不挪用个人账户，产生了大量“空账”。数据显示，截至2014年底，全国职工养老保险个人账户累计记账额接近4.1万亿元。与此同时，一些省份也出现了当期养老金收不抵支的问题，不得不依赖财政补贴。

但是，随着各地财政收入水平的下降，财政补贴也已经难以为继。财政部部长楼继伟还曾经公开表示，不能把社会保险的缺口完全留给公共财政。“只有在划拨部分国有资产补充社会保险基金的基础上，才有条件适时降低社会保险的费率。”

实际上，20多年来，划拨国资充实社保基金政策建议，早已在学界、政界达成了共识。然而，从国资委发布的数据看，国资划转社保的进程和效果并不理想。截至2011年年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，相当于中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%和国有企业上市股份的1.5%。

那么，国资划转社保到底难在哪里？为什么这一进程如此缓慢？

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新告诉《经济》记者，即便有各种专家理论支持，但一直以来，国资划拨都面临诸多现实问题。“如何划拨、划拨多少、后续如何管理，这些问题在执行层甚至决策层一直没有达成共识。与此同时，在技术层面，究竟是已上市股权的存量划拨还是增发及IPO的增量划拨、划拨之后是否流通等，也还在争论。”

2001年6月，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，要求国有股IPO和增发时，必须按融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。但方案刚刚发布，还没来得及真正实施，上证指数就迅速下跌。

“那轮股市大跌因素有很多方面，包括9·11事件、基金黑幕曝光等，但导火索是国有股减持的消息。很多股民反对，理由是国家与股民争利。”长期关注国资划拨社保的中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔回忆说，在当时，减持国有股被视为养老保险基金融资的新渠道，但实际上，变现国有资产打击股市，引起了证券市场的强烈反弹。最终，这一办法在2002年6月23日被叫停，仅针对在境外上市的国企继续执行。

直到2009年股权分置改革完成，划拨之议再次重启。当年6月，财政部、国资委、证监会和全国社保基金会联合下发了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定凡在境内IPO的含国有股股份的有限公司，均须将首次发行的10%国有股转由社保基金会持有。

从变现融资到股权划转持有，理论上新方案可以避免国有股减持对股市的冲击——因为社保基金理事会作为长期的战略投资者，不会轻易减持；但现实是，政策还未正式出台，股指再度大幅下跌。

“从历史上看，国资划转社保的政策举动往往伴随着A股的剧烈波动。”中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏总结说，国资划转与稳定资本市场有冲突。“社保基金的功能不是稳定市场，而是规避风险，国有股转持往往会引发市场疑虑，造成资本市场的剧烈波动。”

此外，对于社保基金运营和监管国有资产的能力，刘纪鹏也深表担忧。

山东探路，股权划拨

倒逼国企改革

实际上，出于对社保基金专业能力和公司控制权的忧虑，尽管部分上市国企已经按照规定划拨了相应的股权，但全国社保基金理事会通常并不参与企业的决策制定，只享受股份收益。

一位研究人士就曾告诉《经济》记者，2005年，他前往上市央企中国铝业调研发现，尽管早在2001年上市之时，中国铝业就已经按国务院规定将10%的股份划拨给了社保基金，但社保基金始终没有参与公司的决策制定。“社保基金理事会想划拨股权，但是国资委和国企的集团公司也想要保持对国有资产的控制力。这个时候，通常就是社保基金让步。”

但是，山东省国资委却做出了相反的决定。2015年，山东省率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，并分两次将省国资委履行出资人职责的18户企业30%的国有资本180.65亿元划转至省社保基金理事会，省国资委和省社保基金理事会分别持有企业70%和30%的国有资本。

在谈及这一方案时，山东省国资委主任、党委书记张新文分析说：“简单地说，就是将部分省属企业国有资本划转省社保基金，省社保基金按股权比例享有出资人权益、参与利润分配，按市场化原则对划转资本进行管理运营。这样做，有利于提高我省的社会保障能力，充分体现国有资本全民所有、全民受益的理念。”

他还特别撰文指出，国资划转社保，也将促进国有企业的改革发展，提高国资监管的有效性。“从国有独资公司的运营情况看，董事会和经理层产生方式类同、权责划分不清、行政化管理色彩浓厚等特点比较普遍，很难按照公司法规范运作。而在部分国有资本划转后，股东会由省国资委和社保基金理事会两个股东构成，有利于更好地发挥股东间的制衡作用，对建立职业经理人制度产生重大推动力。”

在山东推出国资划拨社保的方案之后，2016年1月，上海财政局公布了《关于上海市2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告》，其中显示，2016年上海市将按照国家统一部署，进一步扩大国有资本经营预算收益收缴范围，并将市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分调入一般公共预算，用于充实社会保险基金。

随着社保支付压力的增加，辽宁省也于今年上半年启动了国资划转社保的实践尝试，成为又一个“吃螃蟹”的省份。

存量国资如何划拨？

一个是按照30%的国资划拨比例，一个是按照19%的预算收入划拨，董登新认为，山东、上海等地对于国资划拨社保的探索值得肯定，但对于体量较大的央企来说，股权如何划转还有待论证。他建议，中央持股超过51%的企业，可以将部分央企股份划转给全国社会保障基金。

“国有企业上市时将一定股份划转给全国社会保障基金，已成常态。但仅仅靠这10%是远远不够用的。”董登新说，近年来，我国社会保障支出快速增加，而社会保障收入增长明显放缓，社保账户入不敷出地区数量越来越多，将一部分国有股权由国资委划转充实社保基金总量迫在眉睫。

实际上，早在2012年，时任全国社会保障基金理事会理事长的戴相龙就曾公开表示，除了现有的“国有企业上市将其股份或募集资金10%划拨给全国社保基金”的制度外，还可以将国家控股比例过高的中央企业的一部分股份划拨全国社会保障基金。

胡继晔也指出，划拨存量国有股股权是最稳健和高效的方式，“新上市股票增量的10%不够弥补缺口。”

他分析称，截至2015年底，全国国有企业资产总额119.2万亿元，净资产也高达40.1万亿元。而据世界银行测算，中国的养老金缺口约在8万亿元至10万亿元。“如果划拨20%，其实就能够基本覆盖缺口。而且，当基金进入股市经营后，还能够避免基金的贬值问题，从而建立一个良性的循环。”

中金公司也曾做过测算，如果把国有股权每5年划拨10%给社保基金，至2030年划拨至40%后保持不变，那么分红收益折现后相当于2014年GDP的25.2%，也就是16万亿元，平均每年有超过万亿的资产充实社保。

财政部财科所公共资产研究中心主任文宗瑜则指出，最好划转国有上市公司股权。“如果是非上市公司划转，很难变现、流转。即便流转，还涉及到公开透明操作的问题，从这一点来说，针对上市公司操作将便利许多，上市公司信息公开，股权流通性相对较好”。

但在中国企业改革与发展研究会副会长周放生看来，所有的国有股权都能流转。“非上市公司股权划转并非不能考虑，如果划转了，首先是分红，然后是进入产权交易市场挂牌转让，从技术上来说，没有太大问题。”