贾康

经济增长下行中，全国财政收入增幅明显降低，落至2015年的5.8%，直观表现低于同年度GDP增幅，而财政支出服务于“积极”政策取向的扩张加力，又成为客观需要。于是，财政收支矛盾在财政“过紧日子”中如何处理，便聚焦到赤字的概念和相关问题的把握上。

在现代市场经济条件下，特别是在凯恩斯主义成型之后，财政赤字已被各国政府视作稳定经济所需反周期操作的政策工具，成为宏观经济调控中应用十分普遍的一个重要经济变量。因此，在此阶段上，出现赤字更多的不是自然原因，而往往是管理当局、决策层有意为之，视为政策工具而用。

弥补财政赤字的方式主要有3种：用往年的财政结余弥补；向银行透支或借款弥补；发行公债以债务收入弥补。

利用财政结余弥补赤字不会影响银行信贷规模和货币发行量，也不会引起债务负担。但从改革开放以来我国财政收支状况看，只有个别年份略有结余。因此利用财政结余弥补赤字在我国现阶段已无法实现。

历史上曾有向中央银行透支或借款，也就是直接或间接增加货币发行来弥补财政赤字的例子。这种方式的实质是把财政赤字货币化，极易引起货币的非经济发行，虽然过程简便，但要面对的是货币增发所引起的通货膨胀。我国从1981年重新开始国债发行并用以弥补政府财政开支的不足，但在1993年之前，又始终没有完全杜绝依靠向中央银行透支或借款的方式来弥补财政赤字，这等于中央银行直接投放基础货币，被认为是通货膨胀的一大来源。这条路已被阻断：针对1993年发生的严重通货膨胀，国务院决定从1994年以后不再以向中央银行透支或借款的方式弥补财政赤字。

通过发行公债弥补财政赤字，是现代各国普遍的做法。各国发行国债的很大部分，实际上都是用于弥补政府财政赤字，尽管各国财政赤字形成原因和发债目的不尽相同。同时，发达国家还日益重视国债发行与国债交易在“公开市场操作”中对于货币政策的配合作用。从1994年开始，我国弥补财政赤字实际上只剩下一条比较规范的主要路径——发行公债。当然，债务规模的不断增长，又会随之产生债务负担的合理配置和债务负担在代际间的转换关系问题。这就需要“瞻前顾后”，实际上是要做好长期动态平衡和综合平衡。

一般情况下，财政赤字对应的资金并不规定其用途，赤字是用来填补财政“入不敷出”的缺口，等值资金进入预算安排的大盘子，融入预算资金的整体安排中，即赤字资金并不会对应特别的支出项目，是支撑整个支出运转的。所以，从支出结构方面讲，不同经济体的不同特点的支出结构，在有赤字的情况下都是得到其支撑的，不能说赤字只支撑某些类型的支出而不支撑另外一些类型的支出。

总体上讲，无论是否有对应性，理论上都存在赤字使用的绩效问题。有对应项目的市政债绩效比较好考评，因为已经项目化了；没有对应项目的支撑整个预算运转的赤字资金的绩效考评要复杂得多，实际上是整个财政收支安排的综合绩效考评。赤字须作为一个构件融入整个综合绩效考评，不能孤立地单独考虑赤字的绩效如何。