国企改革：从“设计图”走向“施工场”

日前，国资委相关负责人透露，从今年开始国企改革的重点将从框架设计转向全面落实。专家指出，国有企业是我国国民经济发展的中坚力量，国企改革也是供给侧改革的重要内容。未来，改革的核心要聚焦于释放国有企业活力，使之既能生产出满足国内民众日益提高的消费需求的产品，又能在海外一展身手，形成良性竞争的格局。

人与单位不得不说的故事

作为社会重要组织的国企，也就是“单位”，对于很多人来说有着别样的意义。中国式单位萌芽于1940年代末，成型于1950年代，强化、巩固并扩大于六七十年代，在1980年代改革开放后渐趋弱化并日渐式微，而到了2000年代，单位的结构、与人的关联等，又发生了不小的变化。人与单位，一个多甲子的彼此嵌入，有说不尽的故事、理不清的情愫。一部单位史，掺杂着人的生活和命运，是个体生命历程与体制、制度变迁的复杂交互，是时代投射在人们身上的光影。

“人生保险箱”

一个有单位的人，这样的身份曾经是那样的重要。因为单位强大到可以包揽职工的人生：从住房、医疗、养老到食堂、澡堂、幼儿园，从提供上下班的交通车辆、采办年货到安置职工子女就业，单位变成了一个全能的小社会。有一家大型国有企业更夸张，不仅设有派出所，竟然还有火葬场。不仅是职工本人，只要单位效益还不错，就连职工家属的生老病死，也都有了保障。

老张是在1960年代进入一家事业单位工作的。“父母托了很多关系，辗转多日终于把我弄进去了。第一天上班，我长长地舒了口气，感觉自己这辈子有靠山了。”50多年后的今天，忆起当年，老张仍难掩喜色。

老张毫不掩饰对单位的热爱。“单位给了我一切，工资、职称、房子、地位、名声，甚至还有老婆。”老张自称，身高只有165厘米的他，当年完全是凭着这个好单位才娶到了如花似玉的妻子。

他和妻子一结婚，单位就给了一间宿舍，虽然煤卫都是合用的，但已经让亲戚朋友们艳羡不已。后来又分到了煤卫独用的一室户，随着两个孩子的出生，单位还给他换了两室户。儿子高中毕业后，工作难找，老张便办了“早退”手续，把位子腾出来给儿子。这是典型的“儿子顶替老子”，在当时十分普遍，北京一家大型博物馆，曾经有过一家16口人同一单位的案例。老张儿子结婚时，单位又增配了一间房。“从房子这样的大事，到报销医药费、组织旅游、年终发礼包这样的小事，我对单位充满感激。”

这时的单位，相当于一个全功能的封闭小社会，以单位工资制度、福利制度、奖惩制度、住房分配制度、子女接班制度等为内容，构成了一个完备的单位制度体系。所有的资源，包括收入、住房等物质性资源和奖励、晋级、升职等精神性资源，都由国家通过单位来配置。个人几乎不可能从单位以外获得。

可以想见，为了进这样的“人生保险箱”，会上演多少人间悲喜剧？

家长里短间的人情冷暖

老一辈人对单位的眷恋，在今天的年轻人眼里，很不能理解。“80后”柳伊在一家事业单位工作，每月15日，单位食堂总是人满为患，因为退休职工管理委员会通常都在这一天搞活动。“我们单位在郊区，不少老同志来一次几乎要横穿整个上海市，可即使刮风下雨，他们也照来不误。”其实，所谓活动，也就是食堂吃顿免费午餐，彼此见面絮叨几句，偶尔发些小礼品。但再小的东西，因为是单位发的，即使有人嘴上嫌弃，却是万万不肯少他一份的。退休前的老钱，每次拎着单位发的一袋米、一桶油回家，总是特别神气。

当然，发生在单位空间里的，并非都是浓情蜜意。从单位关系出发，正式的权力关系、非正式的权力关系，以及工作世界与生活世界重叠所形成的人际关系，相互渗透，相互制约，共同形成了单位内部错综复杂的人际关系。处理复杂的人际关系，成为“单位人”至关重要的工作与生活内容。尽管如此，在清华大学教授汪晖眼里，当年作为单位的工厂，和今天市场经济意义上的工厂相比，仍然更具温度。

主动与被动地离开

铁饭碗，大锅饭；生为单位人，死为单位鬼。单位就像一个对孩子无限溺爱的家长，严重妨碍了孩子的成长。

不过，1978年十一届三中全会后，安徽小岗村搞联产承包责任制，撬开了公有制的一条缝，针对要不要把土地重新分配给农民，形成了激烈的讨论，最终，人民公社于1984年被废除。农村的改革为城市如何破题提供了启示，而城市的改革即是从工厂生产责任制开始的。

人群中有更勇敢者，主动“下海”。下海者中有返城知青开烟纸店、小吃店的，有工程师去中关村摆摊卖电脑的，还有文化人做起了“文化个体户”……这些“没有单位的人”，让旁人咋舌，他们却活在自己的精彩里。

当然，并非所有的“出去”都是主动选择的结果。1990年代，作为新名词的“下岗”，转瞬成为热词，惊醒了数千万人的单位梦。

单位的“叛逃者”

无论是下海还是下岗，被波及的大都是今天“80后”的父母们。因此，对于今天30多岁的年轻人来说，他们自己未曾体验过过去那种单位体制对职工的“溺爱”，父母传递给他们的对于单位的情感也是酸甜苦辣、不一而同，由此，他们很难建立起对单位深厚、持久的“爱意”。沈琴是这段变化的旁观者。10年前，她大学毕业进入一家事业单位工作。头两年，单位几乎没有人员进出。后来，一年里单位有了一两次的骚动，传说着谁谁辞职了、去了哪里哪里。传的人撇着嘴、可惜着这一时“头脑发热”的辞职者。单位“一把手”在大会上发言时，便也有了些安抚军心的话。这样的骚动一年比一年多，却也渐渐地不再引起骚动。“一把手”更是淡然处之，不过是一年的工作里多了两场招聘会，笔试加面试，有大把的新人可供挑选。

这些年，也有过硕士、博士、海归挤破头考公务员的新闻。郑川便是其中一位，但辛辛苦苦考上后，干了不到两年，他还是选择了离开。“当初片面追求单位的稳定性，但实际上我们这一代人并不真正了解‘单位人’是怎样的。那是一辈子脱不开的关系，科层制带来的服从关系，能让人憋屈死。”

年轻的心，可不想憋屈死，他们只服从更好的创意、更强的能力，而不是级别。相比“我在这家单位能做多久”的考虑，一起工作的“小伙伴”好不好玩，更能影响年轻人的选择。

当然，也有更彻底的“叛逃者”，相当一部分“90后”，在走出校门后，根本不把进入任何一家单位作为自己的选择。“楚色”就是这样的“叛逃者”。中英两国名牌大学博物馆专业的教育背景，让她在回国后很快就受到了一家国家一级博物馆和一家知名国际学校的青睐，但最终，她哪家都没去。相比朝九晚五的单位生活，她更愿意自由地安排时间。

“楚色”并非孤例。作为上海政法学院社会管理学院的院长，章友德每年都被要求向学校上交毕业生工作意向表，学校把毕业生就业率列为考核学院工作的指标之一。“但其实现在很多学生毕业后并不想就业，或者并不像人们想象的那样照常规就业。大学的根本是培养人，而不是做一张漂亮的统计表。”他说。

谁在阻拦榨干经济的国企破产

年轻人纷纷逃离体制内，争做“叛逃者”，除了年轻的心不愿忍受憋屈的科层制，产能落后、经济效益低下的僵尸企业也是促使他们选择改变的一大因素。那么，要僵死的国企为什么不宣布破产呢？是谁在阻拦他们？

“政策性破产”后遗症

从1998年到2002年的四年间，全国开始了轰轰烈烈的“去产能”运动，一方面把纺织机都砸成废钢锭回收再利用，一方面关闭了半数以上的煤矿；国家得到了一千万的锭，和2137万的下岗工人。

那段时间里国企大批量破产，带来的下岗工人潮让老一辈的人记忆犹新，打破了许多人对于国企“铁饭碗”的幻想。

而第一家破产的国企实际上要追溯得更远，它出现在1986年，是沈阳市防爆器械厂。当时的沈阳市经济贸易委员会副主任韩耀先起草了一个《沈阳市关于城镇集体所有制工业企业破产倒闭处理试行规定》，标题很长，内容却只有200字，大意是说：“我厂要申请破产。”

作为社会主义共和国成立后第一个破产的国企，它无疑是粉碎了一个本来就不切实际的承诺，开启了一个社会主义的先河，当时这被称为“超过八级的改革地震”。当时工厂里有72名工人，三分之一当场声明不领取救济金自谋生路，三分之一要求提前退休，这72个人成为了“下岗”这个中国特有名词所指的第一批人。

这个独立事件带来了想象不到的影响，几家早就撑不住了的企业纷纷倒台；国家政策也紧随其后，在同年12月就发布了《企业破产法（试行）》，规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。”但此时法规仅仅适用于全民所有制的企业，国企还得再迷茫一阵。

终于在1994年，国企也有了自己的破产制度，也就是“政策性破产”。这个制度和普通民企不同，民企破产是要拿资产去抵押债务的，但国企在“政策性破产”的保护下，资产首先拿来给职工发工资、发安置费、保障福利，有多的才赏给债权人。

1994年国务院下发了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，规定上海、天津等18个城市的国有企业破产实行“政策性破产”，1997年3月发布的《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》把城市扩展到了111个。国企除了可以不还债，政府还会给补贴，在2006年的中央预算中，就有338亿的资金用于国企的政策性破产。

这一切其实都是为了帮助几乎同一时期的“去产能”运动顺利完成，在造成大批职工下岗的同时，用于安抚他们。

直到2007年6月，正式的《中华人民共和国企业破产法》出炉，这不仅给企业破产提供了清算、重整、和解三种方式，也给国企的政策性破产画上了句号。2008年之后的国企破产，不再实施政策性破产，而是和普通企业一样按照《破产法》的规定办事。根据财政部的数据，1994年至2007年底，在实施政策性破产的这14年里，全国有4936户国企破产，核销了3872亿的金融债务，安置949万下岗职工。

政策性破产原本是在市场经济不完善的情况下一个补救性措施，是政府为了让国有企业平稳退出市场并降低由此引起的社会动荡，而以行政命令打破了经济市场的游戏规则。

尽管只实施了14年，但这个政策影响了国企后续的市场化进程，不管他们如何力求转型，行政力量永远如影随形。政企不分的格局并没有完全改变，保留了行政和经济管理权力。

政策性破产的结束并不意味着政府退出经济市场，他们依然保留了行政和经济管理的权力。

地方政府干预

一方面国有企业依然在享受政府的各项支持，但另一方面，它们也极大地受制于政府的约束。国有企业更容易以低成本获得国有银行融资，政府也会时不时砸钱以示支持。在刚刚结束政策性破产的2008年，刚好迎来了全球经济危机，政府实施了4万亿的财政刺激方案，还增加了10万亿的银行贷款，而这些资金最后大部分都流向了国有企业。

但这并不是没有代价的，国企同时也在各个层面上受到政府的制约，尤其是在搞砸了想破产时。现在想要申请破产的国企必须和其他普通企业一样走法律程序，但地方政府往往会在此时介入其中，让事情变得复杂起来。

由于社会保险和救济正在趋向完善，国企对于员工的责任没有几十年前那么重了，破产时他们会更加关注债权人的利益。但国企的债权人也比从前变得更加复杂。除了传统的银行贷款、供应商或者高利贷，他们还已经有了非国有的少数股东或合伙人，有些大企业还有债券持有人或者境外借款。世界贸易组织发布的《2012年中国贸易政策回顾》中说，截至2011年9月底，有1047家国有企业在上海和深圳上市，占中国上市公司的44.7%。还有很多国企也在香港和海外股市上市。但和民企不同的是，国企破产并不是债权人和股东说了算，法院要受理，还需要上级部门、地方政府的同意，以及企业维稳的预案。

地方政府在国企破产中同时扮演了三个角色：行政事务管理者、经济活动参与者和实际司法者。

政府原本是有义务审查和同意国有企业提出的破产申请，以防企业逃避债务；但考虑到政绩、税收、就业以及与信贷银行的信用关系，地方政府往往会千方百计地救助奄奄一息的僵尸国企，不仅是政策优惠、财政输血，甚至以政府信用帮它们获得银行贷款。2016年3月，广西国资委独资企业“广西有色金属集团有限责任公司”宣布破产，确认债务达145.14亿元，有108位债权人，包括国开行、浦发银行、平安银行等多家金融机构。而其实早在2014年，广西有色的负债率就已经达到90%以上，但作为国企的特殊身份仍然给它源源不断带来了外部支持，也让债务越滚越大。

哪怕最后实在救不活了，国企不得不宣告破产，政府也会全程插手整个破产流程。原本应由法院主持的工作，由于政府和法院权力不独立，法院反倒显得往往束手束脚。

比如对重组方案的选择，尽管有的法院建立了破产管理人名录，并且通过摇号选取管理人，但最后一般还是通过政府机构主导的清算组来完成；而对于接盘企业的选择，除了要看企业的资产规模、盈利能力等惯常要求，有些地方政府还会要求它们帮忙承担社会责任。

法院不敢接

今年两会期间，政协一次小组会议上，当谈起国企破产问题时，一家央企董事长道出了自家遇到的烦心事。两年前，这家央企下属的一家西南地区的企业在重组失败后，向法院申请破产。在解决了一系列问题后，这家企业终于达到了《破产法》规定的破产条件。但令人不解的是，企业却被“堵”在了法院门口，“进”不去。原因是“地方政府不支持，法院不愿意受理”。无奈之下，该董事长给省领导写了封信，最终，行政力量介入后，法院才受理了这家国企的破产案。

政府的频繁干预让整个办案流程变得十分艰辛，破产案件变得费时费力又不讨好。《破产法》给破产的每一个流程都规定了期限，但极少有国企破产案能在期限之内完成，有些甚至折腾好几年也无法结案。

根据法院内部的绩效考核制度，这样严重影响了结案率的案件对法官非常不利，他们也不乐意接手破产案。直到现在，关于破产案件到底应该“立案审查”还是“立案登记”的争论依然存在，一些法院以此为借口把破产案拒之门外，直逼得上级法院无可奈何直接设立了“破产庭”。

2016年2月25日，杭州开了一个“全国部分法院依法处置‘僵尸企业’调研及工作座谈会”，在这里最高法院要求人民法院建立清算和破产案件审判庭，专门用来处理破产案件，尤其是国企破产案件。

银行无意义“拯救”

再者是来自于银行的阻力。

银行往往是僵尸企业最主要的债权人，企业一旦破产退出，银行负债将彻底失去回收的可能性。为了维持僵尸企业的继续生存，部分债权银行甚至不惜继续为原本已经扭亏无望的僵尸企业继续提供融资，以临时性解决其持续运行问题。

而从实际操作来看，推进僵尸企业破产退出，也可能会遭遇无法注销的困境。目前在各地仍存在部分长期无实质性经营活动，并且已经严重资不抵债的僵尸企业，无法依法注销，被迫在名义上继续存续。

这类企业往往都是因陷入经营困境而被大型国有企业集团托管的中小型国有企业，这些企业本来应该依法破产，然后进行注销。

但由于历史遗留下来的欠税问题，以及难以厘清的债权债务问题，尽管托管方一直努力采取措施对上述问题进行相关处理，但往往难以满足公司注销的法律要求，无法完整提供公司注销所需要的各种材料，导致被迫勉强继续维持这些被长期托管、无实质性存在价值与意义的僵尸企业继续在名义上存活运行。

国企改革进入“落实年”

破产不易，僵而不死，改革就是必经之路。据不完全统计，目前全国已有福建、上海、广东、山东、甘肃等至少25个省份出台了国企改革细化方案，而今年，国企改革正从“设计图”转为具体操作的“施工图”。

当前运行喜忧参半

眼下，中国宏观经济出现了很多积极信号，但国有企业的“竞技状态”却并不能让人完全满意。数据显示，1-2月份，在全国规模以上工业企业中，国有控股企业实现利润总额1171.3亿元，同比下降14.5%。尽管整体盈利表现差强人意，但一些国有企业在技术改造、产品研发、科技创新等方面还是有所斩获。

例如，中煤集团积极开展产学研合作，在国内外无可借鉴经验的背景下攻克了多项技术难关，最终克服了矿井逐渐向深部延伸时所面临的地温升高、瓦斯浓度增大等难题。再例如，国家电投严格按照国际核安全标准开展核电关键设计软件自主化研发工作，开发出我国首套拥有完全自主知识产权的核电厂核工程设计与安全分析软件包，进一步缩小了与西方国家的差距。

中国企业联合会企业研究中心首席研究员缪荣在接受采访时指出，目前国企、民企、外企的经营机制确实存在一定差别。新常态下，无论是商业环境、外部需求，还是行业调整，都会让原来适应“旧常态”的经营管理模式显得“力不从心”，进而凸显了决策效率低、行政成本高、适应能力差等弊端。

改革试点加速铺开

改革“蓝图”已经绘好，加紧“施工”方见实效。日前，国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南表示，从今年开始，国企改革的重点将从框架设计转向全面落实。除继续修改和出台还没有出台的文件外，重点是抓好改革试点工作，取得经验后将尽快推开。他介绍，目前相关部门正在抓紧制定改革试点的具体方案，下半年有望全面推开。

在央企整合方面，“力度加大、步伐加快”无疑成为了今年改革的关键词。

季晓南表示，未来中央企业的重组整合将呈现以下特点：一是着力解决中央企业之间同质化竞争的问题；二是着力解决部分中央企业严重亏损的问题；三是既有纵向重组整合也有横向重组整合；四是重组整合与垄断行业的改革结合进行；五是在中央企业数量减少的同时，企业的资产规模会越来越大。

“国有企业并不缺乏人才，如何激发企业活力才是关键。这就需要广大国企能够获得充分的‘授权’与‘放权’。”缪荣说，十多前年，中国所处的经济环境是加入WTO后内外需蓬勃向好，而如今则是全球经济艰难复苏，结构调整、新经济、新业态等成为了主旋律。

因此，对国有企业的考核标准也不应再拘泥于以利润为导向的传统“粗线条”模式，而是应该强调企业自身的灵活性与战略创新。

缪荣进一步指出，与规模体量庞大、行业地位较高的中央企业相比，“主业核定”式的管理对地方国企显然束缚性更强一些，因此改革中急需提高地方国企经营的灵活性，只有这样才能使其更好地融入新业态，发挥职业经理人的创新能力。

国资改革的三大难点

中国政法大学资本金融研究院院长刘纪鹏指出了国资改革的三大难点：第一个难点在所有者、监管者层面，如何处理财政部与国资委的关系；第二个难点是党组织跟治理结构的关系，中组部、国资委、国有资本运营公司怎么去管理实体企业的人事；第三个难点是劳动跟资本的关系。

刘纪鹏对于国企改革中处理劳动与资本的关系难题，提出的建议是在股份上进行创新，把传统的所有权四个权能（即占有、使用、收益、处分权）中的收益权单独提出来。“共享分润制，就是在存量利润（稳定）做基数的前提下，增量利润由所有者、经营者、劳动者按四四二的比例分享。”刘纪鹏提出，“民营企业在共享分润制上走在了前列，已经实现了劳动和资本的结合，效果很好。”

关于国企改革的第一个难点，刘纪鹏建议，今后公益性国企归财政部管，因为这些国企不以营利为目的。例如中储棉、中储粮、造币厂。

关于治理结构层面的难题，刘纪鹏认为，“目前，由于分不清国资和国企的关系，只要国资沾一点股就叫国企，组织部就去管干部。甚至把干部分为两类，搞两类薪酬，一类是市场薪酬，一类是组织任命的限薪限酬。这都会遗留很多问题”。

“关于党管干部的问题，中组部可以通过国资委，国资委再通过国有资本运营公司向国资控股的现代公司派驻董事再选举董事长，这个顺序完全能达到党管干部的目标，同时，又符合了现代大公司的规范。”刘纪鹏说。

改革仍是“定海神针”

那么，国企改革在“施工”时应注意些什么？其对转型中的中国经济又将产生哪些影响呢？

在民生银行研究院院长黄剑辉看来，改革既要明确国企定位，有进有退确定战略布局，还要厘清政企关系，加强监督；既要分类设计运营机制，还要构建国有资产全民共享的受益机制。国家发改委宏观研究院副院长马晓河则指出，国企改革的目的就是要纠正行政性垄断所导致的市场扭曲和资源错配，具体可细化为5个目标，即：治理产能过剩、推动“僵尸企业”退出、释放更多要素资源、释放市场空间、支持创新企业发展。

“我国钢铁产量巨大，但每年却还需要进口不少的优质钢材。为什么呢？归根到底是产品的质量和竞争力不行。事实上，由于过去中国的发展阶段比较低，企业的很多生产环节乃至生产系统都是‘低成本导向’。也可以说，当前中国经济的一大问题就是优质日常消费品和服务的供给不足。”缪荣说，国有企业不仅是供给侧改革的主战场，而且也是中国经济稳增长的中流砥柱，因此国企改革既要坚持用好已有经验，也要注意循序渐进。

与此同时，专家还强调，开拓海外市场时避免国企之间的恶性竞争亦是国企改革的任务之一。

“现在我们很多国与国之间的项目都是依托国企承担的。未来，对于中国竞争力较强的行业，国企之间需要加强协调，避免相互压价；而对于竞争力不强的行业，国家则可以鼓励更多国企赴海外参与竞争，从而促进行业发展。”缪荣提醒。

（《人民日报海外版》2016.3.29、《解放日报》2016.2.25等）