张 亮



如何为儿童提供适当的照顾
——西方的儿童照顾公共服务及对中国的借鉴

张 亮

人的幼年期是一段完全依赖他人照顾的时期，需要获得不断的照料，需要接受教化，学习文化意义和社会技能。在人类社会的大部分时期，儿童照顾都是在家庭里完成的，家庭能够为幼儿提供一个亲密、安全、稳定、个人化的成长环境，这在其他的社会组织中是很难做到的。然而，自工业革命以来，在工业化、城市化等社会变迁的冲击之下，家庭的照顾功能受到严重挑战，家庭不再能够为幼儿提供全部的照顾活动。

一、家庭外的儿童照顾：从福利救济到普遍需求

家庭外的儿童照顾服务始于工业革命早期为贫困家庭儿童提供的托育服务。随着工业化和城市化的兴起，大量劳工阶层妇女外出工作，幼儿的照看成了一大难题。一些私人机构和慈善机构开办了各种类型的托儿所，为贫困儿童提供廉价的托育服务，以满足劳工阶层家庭的托育需要。到19世纪中后期，西方国家还相继出现了另一种形式的机构——非全日的幼儿园，以教育为主，幼儿园被视为是家庭教育的补充，多吸引中上阶层家庭3岁以上孩子入园。不过，直到20世纪的五六十年代，大多数西方工业化国家的日托服务主要还是作为一项福利救济提供给贫困或单亲家庭，以协助这些家庭解决因母亲需要外出工作而产生的儿童照料困境，同时，在儿童发展教育专家的推动下，不少国家还向3岁以上学龄前儿童提供一定的以早期教育为取向的服务。然而，由于儿童照顾依然被视作家庭责任，无论是日托还是早期教育，国家提供的公共儿童照顾服务都非常不发达。

到20世纪70年代，在家庭之外接受照顾的儿童逐渐由贫困劳工家庭向普通家庭扩散。北欧国家在这方面走在了前列，如早在1964年，丹麦的一项法律就规定了市政府有提供充足日托机构的责任，把日托服务从一项为工人家庭提供的服务转变为一种应该使所有家庭都能享有的普遍服务。芬兰在1973年实施的“儿童日间照顾法案”规定，不论幼儿的背景，每一个孩子都有权利在公立日托机构成长和学习，地方政府都必须提供足够的日托机构以符合国家的决策。瑞典和挪威在70年代也规定了政府提供普遍日托服务的责任。到八九十年代，其他西方工业化国家的家庭外的儿童照顾服务也快速发展，服务对象由困境儿童逐渐扩展至所有儿童。

家庭之外的照顾已经是儿童早期生活经验的重要组成部分，越来越多的儿童在（工作日的）白天是在家庭以外的地方接受照看和教育，而且接受家庭外照看和教育的年龄越来越小。2010年，在经合组织（OECD）30个成员国中，平均有32.6%的3岁以下儿童，每周接受14～41小时的公共或私立日托照顾；3岁以上学前儿童接受机构照顾的比例更高，平均达78.2%。

二、儿童照顾公共服务发展的影响因素及变化

劳动力市场和家庭形态的变化导致家庭外照顾需求上升。女性大量进入劳动力市场是20世纪下半期劳动力市场最显著的变化之一，随着越来越多的妇女外出就业，不管是出于两份收入是维持较好生活水平而必不可少，或是出于妇女就业是妇女全面、平等参与社会的假设，不可避免地，都将影响到家庭的照顾功能。在父母双方都外出就业的情况下，孩子在白天如何照顾就日渐成为一个普遍的社会问题。与此同时，伴随着社会和经济的快速变革，私人领域的家庭也发生了急剧变迁，离婚和分居的比例上升，同居变得普遍，出生在婚姻关系之外的孩子增多，单亲家庭尤其是单亲母亲家庭递增。家庭领域发生的这些革命性变化，也使家庭关系不再表明个人可能随时准备好照顾自己的孩子。

公共儿童照顾服务是实现就业性别平等的前提。在20世纪60年代兴起的第二次妇女运动初期，妇女在公共领域的工作权利是运动追求的首要目标，主要的性别平等方案是鼓励妇女进入劳动力市场，特别是幼儿母亲进入劳动力市场。然而，妇女在家中从事的、被认为是理所当然的、无酬的照顾工作，严重阻碍了妇女自由进入劳动力市场。因此，可靠的、高质量的、负担得起的儿童照顾服务被认为是妇女平等参与劳动力市场的先决条件。从20世纪70年代到80年代中期，西方国家的妇女运动以及她们的支持者主张一项新的社会权利：获得安全、可靠和政府资助的托幼服务，因为它支撑着妇女进入劳动力市场的公民权利。

儿童发展理论的转变推动儿童照顾的“去家庭化”。在20世纪上半叶，精神分析和儿童心理学推动了“发现童年”的出现，把童年视为人生中有照顾需求的特定阶段，并认为婴幼儿需要母亲完全照顾，尤其是在0～3岁阶段，母婴之间的关系是日后同伴关系和儿童与其他成人关系的基础。到20世纪60年代中期，儿童发展理论的“群体养育”理念开始冲击“母亲是孩子最佳的照顾者”的观念，认为优质的家庭外照顾和教育有助于儿童的社会和认知发展，集体形式的儿童照顾能帮助他们为今后融入教育体系做准备。

投资未来的人力资本。进入20世纪80年代，福利国家在战后建立起来的福利模式难以为继，“新右派”和“第三条道路”倡导者在对传统福利国家批评和反思的基础上，以社会投资为理论视角，提出了“积极福利”的新模式。社会投资理论强调对人力资本的投资，其主要观点是未来靠投资儿童来防止和终止不利处境的代际传递，而公共儿童照顾服务从多方面都符合“社会投资”标准。首先，儿童是未来的劳动者，要想把儿童培育成具有竞争力的未来就业者，国家必须把公共资源投向儿童照顾特别是幼儿教育，因为早期教育不仅可以提高儿童学业表现，为随后的终身技能获得打下基础，帮助儿童从根本上脱离贫困并阻断贫困的代际传递，也是积极参与正在出现的知识经济和社会必不可少的。其次，公共托幼服务便于母亲尤其是单亲母亲去工作，从而降低儿童贫困的风险，同时还能减少福利支出，并转变因长期依赖福利支出而造成的社会与道德败坏。

综上所述，女性大量进入劳动力市场、家庭结构改变、儿童发展理论演变以及对工作领域男女机会平等的追求，是儿童照顾服务由福利救济发展为普遍服务的最初背景，而到了20世纪八九十年代，儿童照顾服务则是在促进妇女把就业者和母亲身份相结合、投资未来人力资本的背景下快速增加。尤其是在那些儿童照顾公共服务提供水平一直不高的国家，对未来人力资本的追求成为决策者提供公共儿童照顾服务的强烈动机，在社会预算与支出缩紧的背景下，对儿童照顾服务的公共开支却显著上升。

三、西方社会儿童照顾公共服务的发展趋势

为3岁以上学前儿童提供普遍主义的公共照顾服务。在以社会投资为导向的新福利主义模式下，儿童照顾公共服务的普遍主义原则在西方各国被广泛认同，但不同国家在服务的形式、支付程度以及可获得性上不一。目前，大多数国家把为3岁以上学前儿童提供普遍的、兼具托育与早期教育功能的公共照顾服务作为政策目标，在一些公共照顾体系较为发达的国家，开始把普遍主义原则向3岁以下幼儿扩展。

为处境不利儿童提供特别支持。在基于普遍主义原则发展儿童照顾公共服务的同时，各国继续重视向处境不利儿童提供以早期干预为目标的照顾服务，给予处境不利儿童与其他幸运孩子同等的发展机会。在美国，针对低收入家庭的公共托幼服务项目就被视为是一种弥补家庭背景不利的方式，如自20世纪60年代中期开始推行的“开端计划”（Head Start），作为“向贫困宣战”的一部分，就是希望藉由教育打破贫困的代际传递。目前美国联邦政府参与了70到80个较大或较小的与儿童照顾相关的项目，这些项目绝大多数是针对低收入家庭的。1998年，在英国开始推动实施的“儿童照顾国家战略”中，由国家财政资助的“确保开端”（Sure Start）是其中重点项目之一，其宗旨是向处境不利儿童提供为入学做准备的早期教育服务，以弥补家庭照顾功能不足的缺陷。除了设立针对困境儿童的早期干预服务项目外，西方各国对弱势儿童的特别支持还体现在减免低收入父母承担的费用，以及来自低收入家庭的儿童有优先进入公共托幼机构的权利。

中央和地方联合投入的筹资体系。大多数西方国家把满足家庭和儿童对照顾服务的需求的责任交给地方政府，但这并不意味着完全由地方政府承担资金筹集的任务，中央政府或是按比例来分担，或是以整体转移支付的形式分担。如挪威规定国家、地方政府和父母各自负担的比例分别为40%、30%和30%。瑞典采取的是中央政府从税收拨出部分资金当作各地方幼教资金补助，余下部分由地方政府和父母承担。美国和英国则是由中央（联邦）政府全额资助特定的儿童照顾公共服务项目。

四、西方儿童照顾政策实践对中国的启示

面对家庭照顾功能弱化、替代性照顾安排需求不断上升的趋势，家庭外的儿童照顾服务在西方工业化国家从最早带有贬义色彩的仅提供给穷人的看护服务，发展为具有看护和教育双重功能的普遍服务。对处境不利儿童而言，儿童照顾服务已从最初的为保护那些可能处于“危机”中的儿童，发展为用来防止或者改善幼年及童年时期的家庭问题。这对于中国的儿童照顾，特别是对数量庞大的流动和留守儿童的照顾具有重要的借鉴意义。

首先，普遍为3岁以上儿童提供以教育为取向的公共照顾服务。

不同文化背景下进行的追踪研究都发现，高质量的家庭外看护和教育有助于儿童的智力和社会认知发展，帮助他们为今后融入教育体系做准备，在未来成为更具竞争力的劳动力。正是由于托幼服务直接影响到儿童成年后的生活机会，它成为西方工业化国家、国际组织（如世行、经合组织、欧盟）打破贫困代际传递、减少社会不平等的重要干预措施。我国自上世纪80年代市场化改革以来，公共托幼服务的福利特征弱化，国家大大削减了对托幼服务的直接和间接投入，导致的后果是托幼服务昂贵且供给严重不足。因此，非常有必要把公共早期教育服务普及至所有3岁以上学前儿童，消除早期教育服务可及性上的城乡差异、地区差异。

其次，加大公共投入并形成中央和地方共同分担的投入体系。目前，我国对儿童照顾服务的财政投入占比尚不足0.1%，远低于经合组织国家0.7%的平均水平。要为家庭提供充足的、价格低廉且高质量的公共照顾服务，必须加大财政投入份额，建立由中央和地方政府共同分担的投入体系。对于公共儿童照顾服务的供给，我国一直实行的是地方负责制。也就是说，公共儿童照顾服务几乎全部依赖地方政府的财政投入，而且，是最低一级地方政府——县（区）和乡（镇）、街道层级政府。由于缺少中央政府的财政投入，因经济发展水平的极不平衡性，公共托幼服务的供给存在巨大的地方差异性。大城市基本普及了学前三年的教育服务，而许多农村地区只部分满足学前一年的教育服务。中央政府的直接投入也是减少地区间不平等，让每位儿童不因家庭背景和居住区域不同而遭受早期教育机会不平等的必然要求。近几年来，中央财政开始设立专项经费，支持特定地区发展学前教育，已经走出了第一步，我们期待在今后的投入体系中，中央政府承担的份额逐渐加大，最终形成中央和地方联合投资的筹资体系。

再次，尽早开始向处境不利儿童提供价廉质优的公共照顾服务。

从国际趋势来看，20世纪90年代以来，公共照顾服务向3岁以下幼儿扩展成为一种潮流，部分出于满足工作父母的需求，部分出于尽早开始早期干预对儿童发展的积极影响，尤其是对处境不利幼儿而言。受困于财政状况，我国在相当一段时间内无法实现普及性，但可借鉴国外普遍采取的策略，即向处境不利儿童提供。在中国应优先满足的群体，我们认为是城市中外来务工家庭的幼儿和贫困地区幼儿，一是减少外来务工者因无法兼顾工作和照顾而被迫与年幼子女长期分离的困境，二是外来务工和贫困地区父母处于低受教育水平、低收入的可能性很高，他们缺乏促进幼儿认知发展的知识，也无力通过市场来满足。尽早为这些家庭的幼儿提供早期干预，是消减家庭背景对儿童发展机会不平等的有效途径之一。

（作者单位：上海社会科学院社会学研究所）