张瑞瑞

摘 要：改革开放30多年来，中外合作办学模式经历了从项目模式到学院模式再到大学模式的重大变革。在这个变革过程中，中外合作办学面临着定位不清晰、质量监管不力、可持续发展后劲不足、良性竞争环境缺乏等问题。解决问题的关键在于，政府转变自身的管理职能，即政府既要尊重中外合作办学的发展规律，逐步下放办学自主权，又要创造良性的文化环境和竞争机制，还要大力发展中外合办大学，以发挥其助推中国高等教育改革的“鲶鱼效应”。

关键词：中外合作办学；中外合作项目；中外合办学院；中外合办大学

随着经济全球化和高等教育国际化、大众化的快速发展，中外合作办学已成为跨境高等教育在中国的主要实现形式。改革开放以来，中外合作办学在中国教育体系中的地位不断提高，中外合作办学模式的改革也不断取得新的突破，中外合作办学的国际化水平也不断得以提升。研究中外合作办学模式的改革历史，既可以明晰不同类型的中外合作办学模式如何优化高等教育资源的配置方式，又有利于探析中外合作办学模式的改革如何助推中国高等教育的改革。

一、中外高校合作办学模式的改革历程

自1980年8月中国科技管理大连培训中心举办中美管理培训合作项目以来，中外合作办学至今已有30多年的发展历史。以1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》和2001年中国加入世界贸易组织（WTO）时签署的《服务贸易总协定》为分界点，中外合作办学模式的改革历程可以划分为三个阶段，中外合作办学模式的探索阶段（1980-1985）、初步发展阶段（1985-2001）和规范发展阶段（2001-2015）。这两个重大事件直接促进了中外合作办学模式的较大发展和快速改革。在探索阶段，中外合作办学最主要的办学模式是中外合作项目；在初步发展阶段，中外合作办学最突出的办学模式是中外合办二级学院和中外合办独立学院；在规范发展阶段，中外合作办学最显著的办学模式是中外合办大学。

（一）第一阶段的改革：中外合作项目的形成

改革开放之初，中国高校较为保守，在中外合作项目上居于被动地位。1979年4月，原国家经济贸易委员会为促进经济发展，曾致函美、日、德、英、法等国驻华使馆，选派工业技术和管理人员出国进行对口培训[1]。1980年，原国家经济贸易委员会着手建立第一批企业管理培训中心。1980年8月18日，中国工业科技管理大连培训中心成立，根据中美两国科技合作计划而建立的中美合作管理培训项目，在大连工学院（1988年更名为大连理工大学）内举办了第一期工商管理研究班的开学典礼，开启了中外合作培训企业管理人员的先河[2]。之后，北京、天津、上海、大连、广州等城市的企业管理培训中心，先后与日本、德国、加拿大、美国等不同的国家开展了中外合作管理项目。其中，影响最大的是原国家经济贸易委员会与欧洲共同体（欧盟前身）于1984年9月在北京合作举办的中欧管理项目。

在这个阶段，中外高校在中外政府的主导下配合中国全国性的企业管理培训活动。从外方合作高校的情况来看，中外合作办学是以外方资助为主的，这种援助形式大多数不以营利为目的，而是为了发展与中国的关系，以进一步进入中国的经济市场和教育市场。从办学特点来看，这一阶段的中外合作办学处于探索时期，主要以交流办学为主，较少涉及学位、学历等内容。到20世纪80年代中后期，中外合作办学模式发生了新的变化，由设立在高校内部的企业管理培训中心承办国家分配的中外合作管理培训项目，发展到高校独立自主地与国外高校合作举办中外合作项目，尤其是国内急需的管理类专业的合作项目。这个转变得益于两个政策的颁布，一是1984年9月中国签署的《亚太地区高等教育学历、文凭和学位相互承认地区公约》；二是1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》。此后，我国高校尝试与国外大学举办长期性的合作办学项目。

（二）第二阶段的改革：中外合办学院的形成

国际国内稳定的政治局势使20世纪90年代成为中外合作办学发展的一个分水岭。总体来看，这个阶段的办学主体由政府主导逐渐转变为政府和高校合作，高校的主体地位逐渐凸显出来，并由被动配合国家的安排转为主动探索中外合作办学的模式。例如，1986年南京大学与美国约翰斯·霍普金斯大学合作举办的中美文化研究中心和1987年天津财经学院与美国俄克拉荷马州城市大学合作举办的工商管理硕士研究班等。前者成为中外合作办学的一种新模式，使两国高校间的交往由一般的学术交往发展到长期稳定的合作[3]。然而，1989年6月的政治风波一度几乎使全国范围的中外合作办学活动全部中断。90年代的两件大事使得中外合作办学活动出现了转机，一是1991年底苏联解体，美苏冷战结束，和平与发展成为世界的主题；二是1992年邓小平南巡讲话发表之后，中国的改革开放进入到一个新的时期。与之相对应，原国家教育委员会对中外合作办学的指导方针在1992-1993年间发生了较大的变化，从“原则上不接受”转变为“慎重开放”。

在此背景下，中外合作办学项目在东部沿海地区得到快速发展。与此同时，一种新的合作办学模式——中外合办二级学院诞生了。中外合作项目的优势虽然很明显，但其缺点也很突出，于是中外合办二级学院在克服合作项目的不足的基础上逐渐发展起来。中方母体高校下属的中外合作二级学院，不具有独立的法人资格，是设置在中方母体学校内的中外合作办学机构。以上海市为例，仅1994年就成立了多所中外合办二级学院，如上海交通大学和欧洲管理发展基金会合办的上海交通大学中欧国际工商学院、上海大学和澳大利亚悉尼科技大学合办的上海大学悉尼工商学院、上海理工大学与美国麻省理工学院合办的上海斯隆商学院等多所中外合办二级学院。其中，中欧国际工商学院在1994年建校时，是上海交通大学下属的二级学院，并没有完全独立。1995年1月原国家教育委员会发布的《中外合作办学暂行规定》中，把中外合作办学作为中国教育事业的补充，对中外合作办学持“促进开放”的态度。在此政策背景下，中欧国际工商学院于1999年从上海交通大学独立出来，成为独立设置的中外合作办学机构——中外合办独立学院。这种独立的办学模式既结合了中外双方母体高校的教育品牌、声誉，又融入了社会中的流动资本。这种办学优势使得两位中外合作办学模式的研究者王剑波和胡亮才，都把中外合办独立学院模式作为理想的中外合作办学模式。[4]

（三）第三阶段的改革：中外合办大学的形成

中外合办大学是改革开放以来中外高校合作办学过程中的一个重要的里程碑，它突破了以往高等教育的办学模式，是在经济全球化、高等教育国际化和大众化的背景下对高等教育办学模式进行的大胆尝试。随着中国于2001年加入WTO和经济全球化的发展，政府对中外合作办学持扩大开放的态度，并在2003年3月的《中外合作办学条例》中把中外合作办学的地位提升到“中国教育事业的组成部分”的高度。在这种时代背景下，中国第一所独立设置的中外合办大学——宁波诺丁汉大学在2004年成立并开始招生。中外合办大学是通过整合中西方教育优势，探索独特的国际化教育的模式。[5]

目前全国共有7所中外合办大学——宁波诺丁汉大学（2004年）、北京师范大学—香港浸会大学联合国际学院（2005年）、西交利物浦大学（2006年）、上海纽约大学（2012年）、温州肯恩大学（2012年）、昆山杜克大学（2013年）和香港中文大学（深圳）（2014年）。这些中外合办大学可以分为三类：第一类是中英高校合办大学；第二类是中美高校合办大学；第三类是大陆地区和香港地区的高校合办的大学。从创立的时间来看，教育部在2003年颁布《中外合作办学条例》和2010年颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》之后，才有了第一批和第二批中外合办大学。中外合办大学以其独特的办学模式、投资模式、管理模式和教育教学模式，赢得了较高的的社会认同。曾走访过西交利物浦大学、上海纽约大学和联合国际学院的杨东平教授认为，这些中外合办高校的管理体制、培养方式、课程内容、教师评价标准，甚至是学生面貌都与公立高校不同。这些学校培养出来的毕业生因有较好的就业和深造机会，而使他们的招生形势越来越好。[6]

总的来看，上述不同类型的中外合作办学模式，在内在关联方面具有依次递进的逻辑关系。从中外合作项目到中外合办学院再到中外合办大学，是以不同的方式来配置高等教育资源，提高现有高等教育资源的使用效率，促进当前中国高等教育的改革和发展。中外合作办学模式的深入改革促使中外合办大学和中外双方母校之间形成了一种协同创新的关系，这既可以最大限度地使用现有高等教育资源，又能以多种方式引进国外优质的高等教育资源。我国中外合作办学形式的不断提升，国际化水准的日益提高，主要得益于国际国内稳定的政治环境、快速发展的经济水平和日益宽松的文化氛围等多个因素的综合作用。

二、中外高校合作办学模式改革中

存在的问题

（一）中外合作办学定位不清

虽然中外合作办学目标定位为培养国际化的人才，但是，非独立设置的中外合作项目和中外合办二级学院，独立设置的中外合办独立学院和中外合办大学，在横向的高校类型和纵向的高校层次的选择中，都需要有各自不同的定位。不同类型的中外合作办学只有在明确办学目标、层次、规模等的前提下，才会在同一坐标位置的中外合作办学中办出特色。以中外合办大学为例，各层次、各类型的中外合办大学有着不同的办学定位，它们的基本职能都是以育人为本，教学、科研和社会服务协调发展，其区别在于科研和社会服务所占的比重不同。

对比现有7所中外合办大学办学许可证上的基本信息之后发现，宁波诺丁汉大学、西交利物浦大学、昆山杜克大学和香港中文大学（深圳），属于教学研究型大学，在进行本科学历教育的同时，重在培养某一领域的高级专门人才。联合国际学院、上海纽约大学和温州肯恩大学属于教学型大学，以本科学历教育为主，主要培养适应当地经济建设和社会发展的应用型人才。上述中外合办大学虽然都明确了各自的办学类型和层次，但在实际的办学过程中却又有不同的定位和追求。例如，西交利物浦大学致力于成为研究导向型的高水平大学[7]。研究型大学重在培养学术型和科研型人才，研究生占很大比例。另外，在经营策略的选择方面，中外合办大学具有较大的选择权。中外合办大学虽然可以选择不同的经营策略和管理方式，充分利用不同类型的社会资源提供教育服务，但中国学界目前对营利性中外合办大学的认识存在较大的分歧。有些学者认为非营利性高校要优越于营利性高校[8]，这种认识非常不利于营利性中外合办大学的建立和发展。

（二）中外合作办学质量监管乏力

为对中外合作办学的全过程进行质量监管，教育部门或其委托的社会中介机构需要建立准入机制、监督机制和评估机制，并对境外学历、学位证书实施认证与注册制度[9]。评估、审核和认证是国际上通行的三种教育质量保障形式。2007年，教育部为加强对中外合作办学的行政监管，建立了“两个平台”和“两个机制”，即依托教育涉外监管信息网开通中外合作办学监管工作信息平台和中外合作办学颁发证书认证工作平台，同时建立中外合作办学质量评估机制和中外合作办学执法、处罚机制。其目的在于向社会公布经批准的中外合作办学机构和项目名单等相关信息。[10]

此外，政府部门还需要加强对国外高等教育机构的资质认证，并建立国外学位和办学机构信息查询系统。在中国，中外合作办学项目和机构的评估和认证体系仍在探索中，目前主要是通过国际上认可度较高的认证机构进行评估和认证，以提高教育质量。比如，中山大学岭南学院和管理学院目前都已通过三大国际认证机构的认证，即英国工商管理硕士协会（The Association of MBAs，AMBA）、欧洲质量改进体系（European Quality Improvement System，EQUIS）和国际精英商学院协会（The Association to Advance Collegiate Schools of Business International，AACSB）的认证。

（三）中外合作办学可持续发展后劲不足

有学者指出，要实现中外合作办学的可持续发展，必须遵循中外合作办学的基本规律，坚持引进优质教育资源的原则，坚持公益性原则，完善评估机制，加强质量监控与管理，坚持规范办学，严格依法管理[11]。但从本质上看，中外合作办学的最大问题是可持续发展问题，即中外合作办学的经费支持问题。[12]

中外合办二级学院是中外合作项目和中外合办独立学院之间的一种过渡形式。与非独立设置的中外合作项目和中外合办二级学院相比，中外合办独立学院和中外合办大学对办学经费的需求更大，更需要构建多元化财务支撑体系以促进可持续发展。这既需要争取国家财政支持，又需要创新财政来源渠道。当前公共财政尚未惠及中外合办大学，国家应对中外合办大学给予直接的财政资助，以促使不同类型的高校之间能够公平竞争。[13]

（四）中外合作办学良性竞争环境缺失

理清各种形式的中外合作办学的性质可以更好地认识它们的权利，以保证其正常存在和发展[14]。从制度层面来看，保障制度的缺失在很大程度上制约了中外合作办学的良性发展。

首先，中外合作办学的相关问题在法律和制度层面上很容易引发歧义。由于《中外合作办学条例》的相关界定和分类不明确，一些定位为研究导向型、非营利性独立法人机构的中外合办大学无法以事业单位的法人资格登记注册，本应投入持续发展的盈余却要缴纳税款[15]。对于缺失国家公共教育资金分配份额的中外合办大学来说，这种政策上的纠纷在很大程度上制约了中外合办大学的快速发展。

其次，中外合办大学在教育上的平等地位尚未引起各方的高度重视。有学者把中外合办大学看作是“既非公办高校，亦非民办高校，而是独立于公、私立高校之外的第三种高校类型”[16]，“是介于公办高校和民办高校之间、介于国内与国际之间的特殊办学实体”[17]，是一种“非公非私、亦公亦私的办学模式”[18]。“这类学校可以在公与私两套制度规则之间进行运作，可以跳来跳去，进可攻退可守”[19]。这些观点表明中外合办大学具有不同于传统高校的特殊地位。中外合办大学的特殊性很容易破坏中外合办大学和公立高校、私立高校之间的公平竞争机制。

最后，中外合作办学机构的招生自主权不足、办学自主权较弱和产权不明确等问题，也制约着中外合办大学的进一步发展。

三、中外高校合作办学模式改革的反思

（一）政府应尊重中外合作办学的发展规律，逐步下放办学自主权

从权利理论的角度来看，我国公民具有开办私立高校的权利。《中华人民共和国宪法》第三十五条和第三十六条规定，公民具有言论自由、结社自由、宗教信仰自由等基本权利[20]。从本质上来看，私人开办的私立高校属于公民的自由结社，这是受到《宪法》保护的权利。本文通过考察各种中外合作办学模式的形成、发展和变革的历程发现，中外合作办学模式的改革并不是自主进行的，而是在国家政策的规训下逐步进行的。每种办学模式的形成，都是以教育部门颁布的新政策为前提的。中外合作办学模式改革的认识在思想文化领域处于领先地位，但其实际的改革行动滞后于国家颁布的重要教育政策。这种政治文化生态环境不利于公民办学权的实现，也不利于中外合作办学的前瞻式发展。北京理工大学教育研究院院长杨东平指出，越来越多的发展中国家正极力吸引国外高校到本国开设分校。目前，马来西亚、中东等主要的教育进口国家或地区，都允许国外教育机构入境办学，而且大多数没有强制规定必须和国内的教育机构合作办学[21]。与之相比，我国教育的开放程度有待提高，国家应该对教育持更加开放的态度。

（二）政府要创造多元和谐的文化环境和良性的竞争机制

中外合作办学的健康发展需要一个良性的文化生态环境。从中外合作办学的内部发展来看，需要清除并突破影响中外合作办学发展的政策性障碍，为促进中外合作办学营造更有力的支持性政策环境。从中外合作办学的外部环境来看，国家的教育政策需要尽快完善对不同类型和层次的高校的资助方式，合理分配公共教育资金。另外，从地域来看，现有的中外合作办学项目和机构绝大部分都分布在东南沿海地区，中西部地区的中外合作办学项目和机构偏少。例如，现有的7所中外合办大学都分布在经济比较发达的省市，即江苏省、浙江省、广东省和上海市。地理分布极其不平衡的背后，是生源的“大城市情结”和中国高校发展中的“马太效应”。中央政府应采取积极措施，改善地域发展中严重的不平衡现象，以帮助不同地区各类型的高校形成良性竞争机制。

（三）政府应鼓励发展中外合办大学，发挥其助推教育改革的“鲶鱼效应”

与中外合作项目模式和学院模式相比，中外合办大学模式最大的优势是其独立性，主要体现在6个方面：独立的法人资格、独立的校园和教学设施、独立的财务核算、独立的招生、独立的教学队伍和管理队伍、独立颁发学位。这种独立的办学自主权克服了中外合作项目模式和学院模式的天然局限性，使中外合作办学由依附走向独立，获得了更大的发展空间。较之其他两种中外合作办学模式，中外合办大学模式在人才培养、体制创新、国际交流等方面具有独特的优势。因此不少学者期望中外合办大学能发挥示范作用，并凭借体制外的办学经验推动公立高校的改革创新[22]。截止到2015年5月，全国共有2845所高校[23]，但中外合办大学只有7所，仅占总数的0.25%。这意味着各级政府，特别是中央政府要及时转变观念，采取各种措施大力鼓励中外合办大学的建立和发展。

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编辑 潘雅 校对 吕伊雯