本刊特约记者|张文娟

立足国情农情走中国特色新型农业现代化道路

本刊特约记者|张文娟

优化国土空间开发格局是经济社会发展的需要，也是优化城乡空间布局的需要。处理好这些关系，才能使经济社会持续健康发展。

近日，《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》（以下简称《调整方案》）经国务院同意印发实施。总的来看，全国耕地保有量由原先的18.05亿亩上调至18.65亿亩，而各省市有不同幅度的调整。具体来看，北京、上海、广东、江苏、浙江、福建等沿海省市到2020年的耕地保有量都有不同幅度的下调，其中北京、上海和天津耕地保有量下调幅度较大，分别由原来的322万亩、374万亩和656万亩，下调至166万亩、282万亩和501万亩，分别下调了48.5%、24.5%和23.6%。而东北及中西部省份，到2020年的耕地保有量都有较大幅度的提高，较为突出的是东北三省。根据调整方案，黑龙江、吉林、辽宁耕地保有量分别由原来的17374万亩、8279万亩和6095万亩，上调至20807万亩、9100万亩和6902万亩。

为什么进行如此调整？

据了解，这次调整主要目的是贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，适应、把握、引领经济发展新常态，积极推进供给侧结构性改革，严守十八亿亩耕地红线，维护国家粮食安全；提高土地资源节约集约利用水平，保障“十三五”时期经济社会发展用地需求；优化国土空间开发格局，积极推进生态文明建设，为全面建成小康社会提供坚实的资源保障。

《调整方案》要求，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。对第二次全国土地调查查明增加的耕地，除了根据国家统一部署，纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，都予以保护。在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下，各地要根据第二次全国土地调查和耕地质量等差别评定成果，对基本农田布局优化调整，将城市周边、道路沿线和平原坝区优质耕地划入基本农田，切实提高基本农田质量。

《调整方案》明确，按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，实施建设用地总量控制和减量化管理，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。在对建设用地结构和布局进行调整时，各地要以资源环境承载力评价为基础，引导人口和产业向资源环境承载力较高的区域集聚；坚持保护优先，建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地、优质林地，合理安排生产、生活、生态用地空间；积极推进新型城镇化建设，严格控制超大城市、特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地；以农村土地综合整治为抓手，促进农民住宅向集镇、中心村集中；合理调整产业用地结构，保障水利、交通等重点基础设施用地，优先安排社会民生、脱贫攻坚、战略性新兴产业，以及国家扶持的产业发展用地。

《调整方案》与年初发布的《十三五规划纲要》是一脉相承的。《十三五规划纲要》第四十二章提出，要强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加快完善主体功能区政策体系，推动各地区依据主体功能定位发展。并指出，要有度有序利用资源，调整优化空间结构，推动形成以“两横三纵”为主体的城市化战略格局、以“七区二十三带”为主体的农业战略格局、以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。北京、上海以及天津正好是“两横三纵”为主体的城市化战略格局的重要城市，而黑龙江、吉林、辽宁也正好处于以“七区二十三带”为主体的农业战略格局的重要节点。因此，按照“全国一盘棋”的战略思路，此次土地利用调整方案，将会大幅提升我国土地的资源利用效率，促进我国城镇化建设水平，加速现代农业发展的步伐以及保障我国生态安全格局。

为东北振兴赢取主动权——规模化农业是出路

2015年5月，《全国农业可持续发展规划（2015-2030年）》发布，文中指出，“农为邦本”。“三农”是国家稳定和安全的重要基础。农业可持续发展，一方面要确保我国粮食安全保障能力可持续，中国人的饭碗牢牢端在自己手上；另一方面，要确保我国农业资源永续利用，给子孙后代留下良田沃土、青山绿水。

要实现上述发展目标，关键是要合理规划区域布局，梯次推进，分类施策。按照因地制宜、梯次推进、分类施策的原则，确定不同区域的农业可持续发展方向和重点。其中，优化发展区包括东北区、黄淮海区、长江中下游区和华南区，是我国大宗农产品主产区，农业生产条件好、潜力大，但也存在水土资源过度消耗、环境污染、农业投入品过量使用、资源循环利用程度不高等问题。

对于东北振兴而言，结构调整始终是个绕不过去的话题。由于历史原因，东北经济结构长期存在着“国有经济占比高”和“重工业占比高”的“两高”特征。正因为此，东北经济曾经风光无限，一度占据全国经济的半壁江山；也因此，东北经济正遭遇着前所未有的阵痛与煎熬。

在实施振兴东北老工业基地战略中，国家将东北农业与工业一同作为重中之重加以大力扶持，给出了很多的优惠政策。这几年东北地区的现代农业发展的很有起色，发展势头非常好。同时，生产的主要农产品，像粮食，肉类，奶类，在全国也享有盛名，有的甚至享誉世界。所以东北地区在发展的过程中，现代农业为东北振兴提供非常强有力的基础。

东北地区作为我国的粮食主产区，在稳定粮食价格，保障民生方面一直发挥着重要的作用。近年来，东北地区更是将“巩固发展现代农业”作为振兴东北的首要目标，加快转变农业发展方式，为农业的可持续发展提供了活力。

今年5月，习近平总书记在黑龙江考察时曾指出，黑龙江作为农业大省，保障国家粮食安全功不可没。在此基础上，要注重经济多元化发展，让农民生活水平不断提高。在和当地干部群众交流推进农业供给侧结构性改革的探索，谈起当地土地流转、粮食生产结构变化等情况时，习近平说，价格一头连着老百姓，要做好农业的精准补贴工作，把去库存、补短板有机结合起来。东北地区有条件发展规模化经营，农业合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开。

可以预见，随着东北地区耕地保有量的进一步提升，下一步，进一步发挥东北地区资源优势，加快转变东北地区农业发展方式，探索中国特色农业现代化道路将成为东北振兴的重中之重。建立现代农业产业体系、加强现代农业基础条件建设、强化现代农业科技支撑体系、创新现代农业经营机制、完善现代农业市场流通体系、促进农业循环经济发展和生态保护、统筹城乡和工农业发展、完善政策支持体系都将是东北地区巩固和发展现代农业将要大力推进的举措。

以现代服务业引领现代农业——都市农业发展新路

与东北地区耕地面积提升相比，北京、上海等东部地区的耕地面积保有量下调幅度较大，国土资源部土地整理项目评审专家、中国人民大学公共管理学院土地管理系教授张占录在接受采访时指出，全国耕地保有量调整的背后，是各地对建设用地的需求增加，而这背后又是新型城镇化快速发展后，人口流动所导致的必然要求。

此次土地规划调整是为了适应经济发展不平衡及区域发展不平衡的需要，根据国家新型城镇化的发展要求，到2020年，常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。东部经济发展快，同时中西部人口大量向东部转移。目前人口和资本的流动不受限制，但土地流动限制较“死”，如果这样持续下去，会对经济发展造成制约。

国土资源部规划司副司长鞠建华在解读调整方案时亦指出，优化国土空间开发格局是经济社会发展的需要，也是优化城乡空间布局的需要。处理好这些关系，才能使经济社会持续健康发展。

耕地保有量的下调，并不意味着农业发展就会因此而滞后。以北京为例，自2008年奥运会之后，北京提出了建设世界城市的目标，北京市一直在探索都市型现代农业发展的道路。耕地、水资源稀缺及劳动力成本相对较高的资源禀赋状况是北京农业发展的短板，但是，北京在科技、人才、信息、市场和资本方面的优势是其他地方难以比拟的，因此，北京市充分发挥科技资源优势，以建设国家科技创新中心和北京国家现代农业科技城（简称“北京农科城”）为契机，不断推进产业结构调整和发展方式转变，探索出了一条“高端、高效、高辐射”的都市型现代农业发展之路。

北京农科城围绕国家重大战略需求和首都发展战略定位，坚持科技引领、创新驱动和绿色发展，按照“央地联动、资源统筹、服务引领、产业融合”的原则，不断创新机制体制、突破关键技术、优化产业链条、促进产业融合，有力推动了北京都市型现代农业发展和城乡一体化建设。并且，农科城扎实推进体制机制创新，不断提高自主创新能力，加快科技成果的应用推广和产业化步伐，立足北京，服务全国，开辟了以现代服务业引领现代农业发展的新模式。

目前，北京农科城已初步建成全国农业科技数据源中心、服务源中心，为30多个省市提供冷链物流、农情监测、物联网技术等服务，与80余个国家农业科技园区实现网联。建设了13个现代农业领域科技创新服务联盟，打造了生物种业、奶业、生物燃气等11条品牌产业链……为推动我国农业整体的现代化水平做出了巨大的贡献。

“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜期，农业现代化与工业化、信息化、城镇化同步发展要求更加紧迫，保障粮食等重要农产品有效供给与资源环境承载能力的矛盾更加突出，要立足国情农情，顺应时代要求，走出一条中国特色新型农业现代化道路。