龙宇

【摘要】我国的政府投资在全社会投资中一直占据着重要的地位。当前，我国经济处在转型升级的关键时期，既要调结构，又要稳增长。稳增长，离不开投资。政府投资地位凸显，故提高政府投资效率，值得认真思考。本文分析了政府投资的特点，讨论了政府投资边界，提出了提高政府投资效率的相关建议。

【关键词】政府投资 投资边界 投资效率

今年是“十三五”开局之年，我国经济处在转型升级的关键时期，既要调结构，又要稳增长。稳增长，离不开投资。特别是在当前经济下行期，政府投资的作用举足轻重。

回顾历史，在计划经济时期，政府几乎包揽全部社会投资；随着中国特色社会主义市场经济体制的建立，投资主体多元化，政府主导的投资占比在下降；当前，企业杠杆率高企，在去产能、调结构的背景下，通过积极财政政策，加大政府投资力度，成为稳增长，促改革的重要手段。由于政府投资地位凸显，故提高政府投资效率，值得认真思考。在此，笔者将其对政府投资效率相关问题的认识分享如下。

一、政府投资项目的特点

（一）公共产品属性

评价项目投资，离不开投入、产出的分析。无论政府还是企业，投入均可以用投资金额、运行成本来衡量。但对于产出，企业以项目资产带来的未来货币计算收入等经济回报。投资越有效率，投资的回报就越高。而政府投资项目的产出，由于具有公共产品的属性，难以用货币收入计量。公益性的投资项目，如城市道路，项目不直接产生收入；具有部分公共属性的项目，如体育场馆、停车场，项目通过运营能取得收入，但其社会效益大于其收入。因此难以单纯量化计算经济回报。

（二）投资效率对投资主体的影响

企业的投资效率直接影响其生存发展。对于持续亏损的项目，要么侵蚀其资本，损害股东利益，要么停止运营，关闭生产或服务。而政府投资项目的运行效率并不影响其持续经营。以对外战争融资为例，如果把战争看成一项风险投资，战败国（投资失败）往往通过税收、或铸币税来买单。如果把政府看做公司，这家公司不是一家有限责任公司，因为政府所有者权益难以衡量，其收入不因为其失败的投资而减少，反而可能会因此而提高。即其投资结果和其收入来源是相分离的。

（三）投资效率事前评估难度大

为了提高投资效率，规范化的投资事前评估将有效限制决策者的自由裁量权。但从现实情况看，科学评估难度很大。一是中国各地区经济发展差异大，缺乏公共产品投资的地方，常常是需要高效率政府投资的地方，但这些地区缺乏高水平科学决策的评估机构；二是由于政府投资范围广泛，而高水平的评估机构由于不了解地方实际，也难以正确评估投资的效率；三是评估机构独立性难以保障。现实条件下，在政府的压力下，独立评估机构难以做到完全独立。

正是因为上述原因，笔者认为在事前做到科学、统一、客观评价包罗万象，纷繁复杂的具有公共产品属性的政府投资项目和工程，难度较大。

二、政府投资的边界和效率

（一）合理确定投资边界的相关问题

正因为政府投资内容多，又难以评价，因此合理确定政府投资的边界既影响投资效率也影响对投资的评价。第一个问题，政府投资是否应该只投资于公共产品？对这一点回答应该是明确的，纯粹竞争性的产品政府应当退出，减轻政府的管理压力。第二个问题，政府是否只该投资于公共产品。在实践中，由于大量产品具有部分公共产品属性，如何提供这部分的产品和服务需要因地制宜讨论。第三个问题，通过社会资本参与部分公共产品的提供，以改进政府投资效率，特别是经济效率部分。那么政府和社会资本如何来结合，能够实现优势互补，提高投资效率。

（二）适当扩大经济不发达地区投资边界

针对前述的第二个问题，即对于非完全公共产品，政府是否应当投入。笔者认为，大量的产品和服务是介于公共产品和非公共产品之间的。随着社会发展，人们对于文化、休闲、生活品质的需求提高，愿意付费，但是这样的产品越来越结余传统的公共产品和非公共产品，因此，由政府组织提供是合理的选项。

当前，政府职能转变是一个热议的话题。从建设性政府转为服务型政府是题中之义。但是我们也应当注意到，中国各个地区发展不平衡，不能单纯一刀切要求政府统一步调转换职能。实际上，从中国的发展历程看，西部地区经历的发展阶段可能正是东部地区已经走过的阶段，而在这样的阶段，由于当地市场建设不充分，发挥政府组织优势，集中力量和资源进行投资，是有机会实现高效率的投资的。理由如下：一是政府掌握全面的资源。一个地方最需要的投资的地方是什么。更多要依靠政府自身在多年运营中积累的经验，通过“干中学”对于哪里最需要投资的认识；二是政府具有较强的组织能力。特别是对于西部地区等较为落后的中小城市，现实情况是，市场发展不充分，政府对市场的补充作用较强。

（三）政府和民间合作

既然政府有到非纯公共产品的投资的意愿和现实需求，而控制政府投资边界又是防止盲目上马投资项目，提高投资效率的手段。那么如何扬长避短，发挥政府组织优势和用好民间资本管理能力是提高政府投资效率探索的路径。实际上，政府投资项目的垄断属性与民间资本投入的矛盾。公共产品往往具有一定垄断的属性。因此，如果交由民间资本运营的同时，政府负有监管责任，人民群众有事找政府的观念仍然难以改变。因此政府和民间资本的合作的PPP模式是当前提高政府投资效率的一种可行的选择。

三、提高政府投资效率的建议

（一）信息公开让社会了解政府投资的规划

如前所述，政府投资项目范围广，内容丰富，仅仅依靠政府自己的管理，难以做到考虑周全，随着经济社会发展，人们对于文化、休闲、生活品质的需求提高，但相关的信息主要集中在政府有关部门手中，对于其中包含的投资需求和机会，可能由于政府管理半径有限，责任部门难以顾及的现实问题，导致需求不能被及时满足。笔者建议，应该建立起政府投资项目信息的统一公开机制，让全社会有机会认识、了解政府的投资计划，这是政府和民间结合进行政府投资的第一步。

（二）加强对投资效率高的先进地区的研究

科学制定不同发展阶段的地方的政府投资边界。如前所示，事前评估虽然能做到规范化，能提高投资决策的科学性，从而提高投资的效率。但除了做好事前评估相关的各种工作，还应当投入更多资源于项目投资后评价。但项目后评价难以行政对事前投资决策的行为进行有效约束。因此，通过做好项目投资后评价，对于投资效率高的先进地区的投资行为进行归纳总结，从而可以形成一套宏观的，针对不同发展阶段的地区，政府投资边界形成一套明确可操作的指导规范，便于在全国更大范围推广应用，合理确定在不同发展阶段的地方的投资的边界。

（三）加强上级政府的统筹

对于政府投资中同质性强，公共产品属性明显，能有效解决市场失灵，有明确经济效益和社会效益的投资项目，建议政府从上至下推动投资。通过明确的规章内容，确保投资效率。推出更多类似于全国棚户区改造项目的能保障较高的政府投资效率的全国性的政府专项投资规划。

参考文献

[1]刘巧玲.提高我国政府投资效率问题研究[J].2011（24）：23-24.

[2]王立国.提高地方政府投资效率的思考-基于双重委托代理模型的分析[J].经济问题，2012（5）：4-7.