陈曼莉，李捷理，李　瑞，官翠玲△（.湖北中医药大学管理学院，湖北武汉40065；.俄亥俄大学，俄亥俄州雅典4570；.重庆行政学院，重庆40004）

以社区为基础应对环境变化的策略分析*
——以南加利福尼亚州环境公正联盟的社区活动为例

陈曼莉1，李捷理2，李瑞3，官翠玲1△（1.湖北中医药大学管理学院，湖北武汉430065；2.俄亥俄大学，俄亥俄州雅典45701；3.重庆行政学院，重庆400041）

【提要】中国由于环境变化而带来的健康问题尤为突出。作者研究了西方国家以社区为基础的应对环境变化对健康影响策略的理论和实践，以期为中国提升适应环境变化能力提供借鉴。该文用可持续发展和环境公平理论分析了选择以社区为基础应对环境变化的必要性，并结合南加利福尼亚州环境公正联盟提升社区应对能力，最终影响政策制订的成功案例，介绍了实施应对环境变化的社区工作框架。

健康状况；环境；政策制订

我国的环境问题已经成为阻碍经济发展和困扰居民生活的大事。西方发达国家比我国更早面临环境问题，在应对环境变化方面积累了理论和经验，以社区为基础应对环境变化是在西方国家广受认可的应对环境变化的策略之一，对我国乃至全世界应对环境变化都有一定的启示意义。

1　环境变化造成全世界健康负担加重

以环境空气变化为例。世界卫生组织《2012年环境空气污染所致疾病负担》显示，2012年环境空气污染导致全球370万人死亡［1］。尽管环境空气污染多来自于工业生产和现代化生活，但造成的健康损害却大量出现在低收入国家，绝大部分的环境空气污染死亡病例出现在中低收入国家（图1）［2］。中国所属的西太平洋地区，因环境空气污染而死亡人口数最高，突出体现了中国需要应对环境问题的紧迫性。

图1　2012年环境空气污染分地区死亡人数分布

2　以社区为基础应对环境变化对健康影响的必要性

应对环境变化对人类生活的冲击有两种思路，一种是采取措施逐步减缓环境变化的步伐，另一种是聚焦于提升个人、社区和国家应对环境变化的能力，被称为“应对策略”［3］。以社区为基础的干预措施逐渐成为西方理论界主张应对环境变化对健康影响的重要策略。

2.1可持续发展的需要支持弱势社区是可持续发展的关注点之一。在环境变化的情况下，社会和经济地位低的人群首先承受着环境损害的后果，空气污染、沙漠化、气候变化、洪水、健康不公平、不可持续的消费模式、歧视等等问题都主要冲击着弱势社区。针对环境变化带来的影响可持续发展的问题，通过建立机制，在环境决策过程中支持社区层面的参与，提高其潜能和能力是最有效率的［4］。

2.2环境公平的需要20世纪末，关注环境不公正问题的研究者们选取弱势社区进行研究得到的结论均显示，相比于富人，社会经济地位低的人群和少数民族更多暴露于污染物中。早期的理论解释是用地决策导致有毒害的设施远离富人社区，转移到有更多弱势人群的贫穷社区［5］。人口密度大的贫困社区居民更可能接触到导致哮喘敏感、哮喘恶化的过敏原或危险因素。

2.3自上而下应对环境变化的干预存在缺陷西方国家在30多年前已经开始建设对环境变化的应对能力。而采取措施的国家、州、地方机构自上而下的干预，容易出现社区居民和外界强势参与者力量的不均衡。外部实施者和其他的参与者希望将社区与他们的计划联合在一块，大量实例证明，这种方式可能会导致整个项目的失败。

3　应对环境变化的社区工作程序

本文通过南加利福尼亚州（南加州）以社区为基础的环境公正联盟的工作程序影响了政府与健康相关环境法案内容的成功案例，阐述以社区为基础的应对环境变化工作程序（图2）。案例背景介绍：南加州的项目实施者组成联盟，包括以社区为基础的非营利组织，进步的本地慈善组织，以及来自大学的科研团队。1994年，地区条例Rule1402中最大化个体患癌风险（MICR）设定为100/100万人，这个指标影响到南加州1 560万人口的区域，其中三分之二的居民为有色人种。联盟通过努力，在2000年重新评议Rule1402，促使法案改为25/100万人。这一案例对所有以社区为基础的环境变化应对策略均有一定的借鉴意义［6］。

图2　应对环境变化对健康影响的工作程序

3.1确定工作范围首先，工作者在客观评估当地环境变化可能产生影响的基础上，决定项目目标和概要，并建立管理机构和管理策略。在本案例中，美国南海岸空气质量管理局（SCAQMD）将MICR设定为100/100万人后，这一失败使环境组织认识到他们需要毫无争议的科学证据和组织良好、信息通畅的社区基础。因此，工作目标确定为结合确实可信的科学依据和良好的社区组织宣传，从而影响政策。

3.2形势分析在此阶段，可以通过定性或定量的方法来描述社区的需要和适应方案面临的障碍。案例中，联盟整理了这次工作的障碍：（1）政策制订者与联盟和社区成员在认识上存在差异；（2）工业企业拥有更多的资金、研究、律师，这些都是社区工作者无法企及的；（3）证明损害居民健康的有害暴露与Rule1402之间的直接联系十分困难，联盟需要解释和完成的工作难度很大。

3.3总结社区资源此步骤是统计、总结包括资金资源和人力资源在内的社区资源，包括能够支持工作的具有专业知识和才能的参与者，如国家或州的当地机构、大学、非政府组织等。案例中，联盟结合社区组织、研究团队、慈善机构建立了强有力的工作组织，清晰的目标、公民的力量、合法行为、良好的政治发展、复苏的经济、充足的基金支持、媒体给予的大量关注都是联盟具有的优势。

3.4方案优先排序，准备实施在明确工作设计和可获取的资源后，第四个步骤是与更大范围内的利益相关者接触，以便于确定可能的干预措施。案例中，联盟设置了计划表，表现为各种会议形式，将东南洛杉矶地区的环境组织和居民组织起来，对每一个备选方案做了背景研究，评估每个方案的可行性，并对备选方案进行优先排序。

3.5实施干预实施干预之前，社区机构已经要求利益相关者利用各自的才能做出贡献并给予实施。以社区为基础的非营利性组织（CBE）主要承担了方案的实施工作，经常就联盟内部调研的结果与SCAQMD的人员、主管进行会议讨论。联盟印刷通俗易懂的出版物，组织内的人员挨家挨户告知社区居民他们的工作议题，提高公众认知，在大众传媒上公开发布自己的研究成果。

3.6评估最后的步骤是评估环境管理和进程，项目实施有助于及早地明确问题，使中间进程正确进行，矫正前期工作中的方向偏差。

以上六个步骤不断循环，直至最终实现工作目标。该程序充分强调能力建设是内生过程，政府、公民社会和企业这些外部机构仅仅是催化剂、促进者［7］。最终提升社区能力的方案应该是发展社区本身的领导和提升利益相关者的参与和超越项目管理的控制能力［8］。

以社区为基础的应对环境变化策略是一种自下而上的应对策略，适合处理环境变化中的社会不公平问题。我国的社区组织在环境应对方面的能力建设相对落后，尽早学习西方社区组织在应对环境变化的成功案例有利于提升我国对环境变化的应对能力。

［1］World Health Organization.Burden of disease from Ambient Air Pollution for 2012［R］.Geneva：WHO，2014：1-3.

［2］World Health Organization.Burden of disease from Household Ambient Air Pollution for 2012［R］.Geneva：WHO，2014：1-17.

［3］Wall E，Marzall K.Adaptive capacity for climate change in Canadian rural communities［J］.Local Environ，2006，11（4）：373-397.

［4］Weidner H.Capacity building for ecological modernization［J］.Am Behav Sci，2002，45（9）：1394-1416.

［5］Pulido L.Rethinking environmental racism：white privilege and urban development［J］.Ann Assoc Am Geogr，90（1）：12-40.

［6］Morello-Frosch R，Pastor M Jr，Porras C，et al.Environmental justice and regional inequality in southern California：implications for future research［J］. Environ Health Perspect，2002，10 Suppl 2：S149-154.

［7］Ohiorhenuan JFE，Wunker SM.Capacity building requirements for global environmental protection［M］.Washington DC：Global Environment Facility，1995：26.

［8］Gibbon M，Labonte R，Laverack G，et al.Evaluating community capacity［J］. Health Soc Care Commun，2002，10（6）：485-491.

10.3969/j.issn.1009-5519.2016.15.065

C

1009-5519（2016）15-2431-02

湖北中医药大学2014年青苗计划资助项目（XJ2014KJ016）。

△，E-mail：guancl2013@163.com。

（2016-01-13

2016-03-20）