宋涛

摘 要：随着中国-东盟自贸区的建立，中国与东南亚地区的经济合作不断加深。作为中国-东盟地缘经济合作的桥头堡，缅甸一直以来都是中国对外投资的热点区域。自军政府统治以来，由于和缅甸的传统友好关系，中国成为缅甸的最大的投资者，投资主要集中在油气资源、矿业资源、水电资源开发等资源相关领域，投资主体为大型的央企、国企等。地处地缘破碎地带，物产资源丰富，缅甸历来为战略要地。民主化改革后，众多大国势力进入对缅甸的投资和贸易，既在客观上对中国的对缅直接投资形成了竞争激励，又有主观上的挤压乃至遏制；随着缅甸国内边境战事的逐渐升级，中国企业对缅投资风险加大；中国企业对外投资未能更好融入当地，由此引发的群体性排华事件，也恶化了对缅的投资环境。未来中国对缅直接投资应进一步拓宽投资领域，融入多元的投资形式，着重对缅甸经济特区进行投资，并且在投资过程中兼顾各方利益。

关键词：中国；对外直接投资；缅甸；地缘经济；东南亚

中图分类号：K901 文献标识码：A

全球化趋势下，区域联系日益密切，东南亚各国经济发展势头良好，已成为世界上的一个投资热点。地缘经济理论（Geo-Economics）最初由美国学者爱德华·卢特沃克在《从地缘政治到地缘经济》[1]一文中提出，认为“随着海外投资替代军火，民间创新替代军事科技进步，市场渗透代替驻军和基地，商业工具正代替军事工具推动国际社会的发展”。陆大道等[2]对我国地缘政治与地缘经济研究进行思考后，剖析了我国当前地理学领域地缘政治与地缘经济领域研究的不足，指出加强中国地缘经济研究的迫切性。地缘经济合作指的是由地缘相近的国家和地区在边境贸易、产业发展、战略性资源开发、基础设施建设等方面所进行的区域合作。外商直接投资是地缘经济合作的重要组成[3]。随着中国加入WTO及综合国力的提升，中国对外直接投资（Outward Foreign Direct Investment，以下简称OFDI）日益增加。经济学者利用中国的面板数据，对中国OFDI的区位选择、影响要素、溢出效应等进行了系统分析[4，5]。郑蕾等[6]对中国“一带一路”沿线的直接投资空间格局进行了研究。Steinberg等[7]系统分析了中缅双边关系的历史发展与政策瓶颈。总体而言，学者们对中缅国家关系、经贸往来等方面进行了大量研究，然而基于地缘经济视角，对中国在东南亚，尤其是缅甸等国家的OFDI的总体情况、地缘因素及未来投资进行系统梳理仍显不足。中国—东盟自由贸易区的建立使得我国与东南亚地区经济合作不断加深。我国企业向东南亚地区进行投资不仅有利于中国与东盟地区紧密合作，同时对促进我国实施“走出去”战略具有重要意义。因此本文全面阐述中国对缅投资的情况，分析复杂地缘局势对中国对缅投资的影响，并探讨未来对缅投资的战略启示，具有一定的理论与现实意义。

1 中国对缅甸直接投资的主要特征

1.1 总体投资概况

1962年～1988年，缅甸实行“缅甸式社会主义”，推行闭关锁国的政策。自1988年缅甸军政府上台后，西方国家对军政府实行政治高压和经济制裁，缅甸和西方国家的经贸联系受限。由于和缅甸的传统友好关系，这一时期中国是缅甸的第六大累计投资国（1989年～2007年），位于泰国、英国、新加坡、马来西亚和香港之后[8]。实际上在2008年，中国已成为缅甸的最大投资国，当年达到8.56亿美元，而当财年缅甸吸引外国直接投资总额为9.85亿美元，其次是香港、韩国、泰国、英国和新加坡[9]。到2015年6月底，中国企业已在缅甸累计直接投资100个项目，金额达到147.78亿美元，占缅甸累计外国直接投资的26%，这还并不包括来自注册在香港的大陆企业[10]。2010年后，随着缅甸民主化的系列举动，美国政府率先提出了对缅的“务实接触”政策，缅甸进一步成为全球贸易和投资的热土。然而全球市场的放开对中国在缅投资形成了一定程度的挤压，2010年，中国对缅投资流量有所减少，如图1所示。2013年，中国对缅直接投资流量7.93亿美元，占中国对东盟直接投资流量的9.17%，为东盟10国中第四大资金流入国（前三名依次为新加坡、印度尼西亚和老挝）[11]。

1.2 投资的领域及重大项目

1988年，缅甸苏貌将军在接替奈温将军的同时，接管了缅甸全国权力，随后欧美陆续对缅甸进行经济制裁。与政治动态密切关联的是中国资本在缅甸投资的阶段差异：1989年至1998年，中国资本主要投资于缅甸的木材、玉石和农产品领域；而1999年以后，中国国有资本开始大规模进入缅甸的基础设施领域和石油、天然气领域[13]。与缅甸的外商直接投资集中在能源相关领域相类似，中国对缅甸的援助与投资主要集中在油气资源、矿业资源、水电资源开发等领域。缅甸一直是中国主要的经济援助接收国，经济援助一般以拨款、无息贷款、优惠贷款或债务减免的形式提供。中国也在工厂、设施建设和矿物开采、水电、石油和天然气生产以及农业项目投资方面为缅甸提供援助。中国的经济援助和合作方案通常由中国国有企业实施，无法与国家商业投资相区分[14]。截至2015年6月底，缅甸的石油、天然气、电力、矿业行业投资占到缅甸吸收外商直接投资的74.2%[10]。截至2008年，国际地球权益[15]的研究表明，至少69家中国大型跨国公司投资了缅甸的石油天然气、水能、矿产、基础设施等项目。这些企业包括中国石油天然气集团公司（CNPC），中国电力投资（CPI），中国水利水电建设集团公司等大型的央企、国企等（表1）。

2 中国对缅甸投资的影响因素分析

2.1 物产丰富的地缘热点区域

缅甸位于中南半岛北侧，属于热带季风气候，土地面积67万平方公里，是中印半岛最大的国家。缅甸地处世界上两大人口大国—印度与中国之间，是唯一连接东南亚和南亚的陆路通道。缅甸与中国有长达二千二百公里的边界线，西南临安达曼海，西北与印度和孟加拉国为邻。对于我国而言，缅甸是我国沟通印度洋的西南大通道。抗战时期，以滇缅公路及驼峰航线为代表的西南国际通道，凸显了缅甸作为中国西南大后方的重要战略地位。缅甸是一个农业国家，同时也是一个资源丰富的国家。根据商务部国别报告2014年的信息显示，缅甸油气、水力发电潜力很大，林业资源、矿产资源丰富，是东南亚国家中仅次于印尼的第二大天然气出口国。据亚洲开发银行能源评估报告，缅甸共有104个油气开采区块，约有1.6亿桶石油和20.11万亿立方英尺天然气，目前日均产量约20亿立方英尺，分别向泰国和中国销售13亿立方英尺和4.65亿立方英尺（图2）。缅甸矿产资源主要有铜、铅、锌、银、金、铁、镍、红蓝宝石、玉石等等，宝石和玉石在世界上享有盛誉。富集的物产使得缅甸成为大国角力的东南亚核心国家之一。军政府期间，缅甸受西方国家的制裁，加之自我封闭的外交政策，其地缘价值没有得到充分的展示。随着民主化改革的推进，缅甸逐渐成为世界大国在东南亚博弈的舞台。此外，缅甸国内松散脆弱的联邦制使边境各邦拥有相当的自治权，联邦体制内的集权与分权是缅甸政府面临的最重要的博弈。以上两种政治博弈叠加，进一步恶化了中国对缅甸投资的政治环境，增加了中国在缅甸投资的难度。

2.2 民主化改革后大国势力渗透力度加大

民主化改革后，随着缅甸政经改革的持续深化及地区局势的变化，西方大国加大了对缅甸政治经济的影响力度，大国势力纷纷对缅甸进行投资，缅甸事实上已成为世界各大国和国际组织政经权力的博弈场。美国奥巴马政府看到缅甸改革的契机，将缅甸作为“重返亚太”的一个重要突破口，施行“以行动对行动”为原则的对缅接触政策，两国关系迅速转圜[18]。2009年至今，美国政府高官在多种场合表明对缅甸立场，合作内容趋于全面而多样化。在加大对缅甸援助的基础上，开展名目众多的专项经济援助；实施对缅“经济接触”、启动对缅“负责任的投资”：允许美国在缅甸投资并出口金融服务；允许以美元标价的金融交易等[19]；美国在对缅甸具体政策实施中，注重促压结合，巩固和增强缅甸改革派力量，继续制裁和矮化、打压美国所认定的阻碍改革的缅甸保守派。与此同时，亚洲各国也加大了对缅的投资，自2010年后，韩国对缅在矿业、能源、经济特区等方面进行了大力投入。日本则从军政府时期即是缅甸的主要投资国。俄罗斯则与缅甸就发展核能、米格29等军工产品进行了合作。众多大国势力进入对缅甸的投资和贸易，客观上对中国的对缅直接投资形成了竞争和挤压。2011年9月30日缅甸总统吴登盛以工程“违背民众的意愿”为由，单方宣布搁置密松水坝，同时莱比塘铜矿日前也频遭抗议。在密松水坝建设被单方搁置后，中国虽然仍居外国对缅甸投资首位，但大部分投资都是原有的投资，新的对缅甸的投资突然大幅减少，中国对缅甸投资开始降温[20]。

2.3 缅甸国内势力冲突所带来的负面影响

缅甸国内政局不稳，军事冲突频发，增加了中国企业对缅直接投资的风险。缅甸是一个多民族国家，其国内有135个民族，主要有缅、克钦、克耶等民族，多年来民族问题、国内势力对政权的稳定形成了冲击。缅甸军政府自1990年大选失败后，国内形成缅甸军政府与昂山素季领导的全国民主联盟等其他政党与少数民族武装并存的局面。近年来迫于西方压力，缅甸军政府在民主化进程方面做出让步，西方国家对缅甸开始放松制裁。随着军政府承诺的全国大选日益临近，缅甸国内的政治角力也愈益激烈[21]。缅甸果敢同盟军、克钦独立军与缅军的边境战事造成了大量民众逃亡中国，进一步恶化了缅甸的投资环境，使得中国企业在缅甸的已有和未来投资均受到波及。随着缅甸国内边境战事的进行，中国企业对缅甸新上台政府的工作作风尚存疑虑，需要待未来形势进一步明朗方能确定下一步对缅的直接投资项目。

2.4 群体性排华事件增加了投资风险

近年来众多群体性排华事件增加了中国在缅直接投资的风险，系统研究缅甸当地对华态度成为中国在缅直接投资的重要考虑因素。2011年中缅密松水电站工程、莱比塘铜矿被缅政府叫停，2010年签署的中缅高速铁路计划也于2014年搁浅，一系列事件标志着缅甸排华的民意思潮成为影响政府决策的重要因素之一。缅甸民众的排华记忆、民族主义盛行、对中国支持军政府的误解、华企在缅甸投资的产业结构高度集中于资源开发、在缅华企未能更好融入当地、对投资地各阶层利益的忽视、非政府组织对民众的错误诱导、媒体过分关注华企和华人以及过分夸大华企的影响等成为缅甸排华思潮的主要原因[22]。尤其是众多重大海外项目缺乏与当地居民、NGO的沟通，导致大规模的群体性劳工罢工事件，使中国企业在蒙受经济损失的同时，也严重影响了其他中国企业在缅投资的形象。大唐集团在克钦邦建设的胶布水坝项目，建设不久就遭到了当地强烈的反对和武力阻挠，大唐集团被迫额外支付了2000万人民币（370万美元）的环保税才化解矛盾。2012年5月，仰光工业园发生了18起针对中国在缅投资工厂的罢工事件[23]，激化了中-缅经济合作的摩擦矛盾。

3 中国对缅直接投资的未来发展趋势

3.1 复杂地缘形势下投资战略预判

缅甸地处陆地上联结东南亚与南亚、中东的重要通道，亦是通往印度洋的关键通道，地理位置优势使其具有重要的地缘战略意义。近年来，美国、日本、印度纷纷加强了与缅甸政府的联系，缅甸新一届政府上台后，转向了大国平衡的外交战略：重点发展与周边国家，尤其是东盟国家关系的同时，还努力改善与欧美印日的关系，以期通过平衡外交，实现国家利益最大化。美、日、印等大国也希望缅甸减轻对中国的依赖，企图在区域内弱化中国的影响力。在美国重返亚太的国际环境下，中国企业投资也可能会受到此类不确定性因素的影响[24]。因而，通过重点研判缅甸的地缘格局，潜在地缘竞争对手的投资战略预判，对中国企业在缅投资科学决策尤为重要。

3.2 面向“一带一路”、亚投行等重大政策

“一带一路”战略为中国企业投资缅甸带来新的契机。缅甸对中国倡议的“一带一路”和“孟中印缅经济走廊”规划态度积极，2014年11月，缅甸作为第一批意向创始成员国，加入由中国倡议发起的亚洲基础设施投资银行。以中缅的共同利益所在为切入点，中国企业可以围绕基础设施、产业发展与经贸合作、人文交流、水资源开发与生态环境保护等优先合作领域和重点项目进行投资[25]。尤其是通过亚投行等金融组织服务机构，开展公路、铁路、水利等基础设施领域双边或多边的合作。

3.3 以东盟自贸区为契机，拓宽投资领域

缅甸吸引到的外国投资的大部分集中在涉及自然资源开采行业的领域。如电力、油气和矿产行业。如图3所示，截止到2011年，缅甸约80%的外国直接投资总额集中于电力行业（41%）、石油和天然气行业（39%），表明外国投资者对缅甸提取自然资源最感兴趣。然而正如缅甸民主化改革过程中所倡导的，多元的投资领域才是缅甸可持续发展的理性选择。在全球化的过程中，畜禽养殖、交通和通信、食品饮料等行业一直是缅甸替代进口、促进出口，同时对环境的影响非常小，创造就业至关重要的领域。未来中国对缅甸农业、采掘业、基础设施、制造业等领域投资有相当潜力。缅甸气候适宜多种植物生长，并有大量耕地和水资源，地多人少。截至2013年10月，有约200家外国企业参与缅甸的制造业生产。2014年起缅甸开放了更多的制造业部门，包括纺织、皮革箱包、塑料、家具，以及冶炼和棕榈种植园等民生型行业，将会吸引更多的中国投资者涌入。中国除了继续在资源型领域方面进行投资外，亦应该以东盟自贸区为契机，增加对服装、电子等劳动密集型行业的投资，积极开放服务贸易相互投资，增加劳动力、资本、资源、技术的流动性，强化对旅游、物流等服务业的投资，从而通过投资领域的多元化来树立良好的公共形象。

3.4 缅甸投资法规渐完善，倡导多元投资形式

军政府统治时期，中国以国有企业为投资主体，与缅甸官方或军方企业在莱比塘铜矿为代表的水利、油气、矿产等资源开发领域展开了密切的合作。这一阶段由于缅甸的国内基础设施不完善、电力缺乏，中国在缅甸的加工制造业、服务业等领域投资规模较小。然而随着缅甸民主化进程的不断加快，中国大型企业难以用国内建设的推进模式直接嵌入到国外环境。另一方面，近年来，缅甸通过修订投资法等一系列办法，提高优惠政策，采取多元的对外合作形式来吸引境外投资者。2012年11月，缅甸颁布新《外国投资法》。2013年1月，缅甸国家计划与经济发展部颁布了《外国投资细则》，其中鼓励外国投资者在杂交种子生产销售、造纸、房地产、旅游业等42个行业与国民合作经营；在种植业、烟草行业、石化产业等领域可进行特许经营。在新一轮的改革中，海外民营企业可通过收购、兼并、控股参股、转让经营权等多种形式参与到缅甸特定的行业中。在鼓励开发领域，缅甸政府对外商实行税收优惠、免除关税、通过涉外银行汇往国外、最长70年土地使用年限、享受国民待遇和减免贸易税等政策。

3.5 规避动荡地区，聚焦重点区域投资

对缅甸的投资应规避动荡地区，向特殊政策区域倾斜。长期以来缅甸中央与地方分权，部分地区存在大量的民族矛盾和地区分裂势力。缅甸全国民族135个，民族语言100多种，缅甸北部的掸邦、克钦邦等地实行自治，军事冲突近年来升级，投资环境恶化。中国企业投资应注意避开该类地区，避免因局部冲突而影响项目进程。2014年1月缅甸修订出台了新的《经济特区法》。大力推进“土瓦经济特区”、“迪洛瓦经济特区”及“皎漂经济特区”三个经济特区的规划建设[26]。其中“土瓦经济特区”位于缅甸德林达依省，由缅甸港务局与泰国公司联合开发缅泰公路、深水港、工业区等项目，邀请日本作为土瓦经济特区战略伙伴国。洛瓦经济特区位于仰光省，由缅甸-日本政府及私人企业联合组建公司来进行开发。皎漂经济特区位于缅甸皎漂东南部4英里，已由新加坡CPG（Creative Professional Group）集团中标来对皎漂经济特区进行系统咨询规划[27]，中国中信集团牵头的跨国企业集团联合体则负责其中的工业园区开发[28]。此外，缅甸木姐中央经济区等中缅边境的边境合作区和口岸开放获得新进展，中国企业应更积极参与以上区域的建设。

3.6 充分尊重民意，兼顾各方利益

未来中缅两国的地缘经济合作应建立在互利共赢的基础上，兼顾各方利益。中国对缅投资，需要在对缅甸国情充分了解的基础上，注意避开内部冲突，处理好缅甸的中央和地方的关系，少数民族与缅族的关系，缅甸的国家利益与西方国家利益的关系，投资项目的经济效益和社会效益等关系[29]。对缅甸的投资除了要获得法律和政府批准之外，还需要充分地尊重当地的法律法规和社会习俗，加强与在野党派、民间团体、普通民众的交流，广泛听取社会舆论意见。此外，对缅甸的投资企业应得到国内的监管，处理好在缅的公共关系，承担起对投资国的社会责任，增加基础设施投入，树立良好的公共形象。

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Research on the current situation and trends of

China's direct investment in Myanmar

SONG Tao

（1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，Chinese Academy of Sciences， Beijing 100101，China； 2. Collaborative Innovation Center for Geopolitical Setting of Southwest China and Borderland Development， Kunming 650500， China）

Abstract： With the establishment of China - ASEAN Free Trade Zone， the economic cooperation between China and Southeast Asia has been enhanced. As the bridgehead of China - ASEAN economic cooperation， Myanmar has long been a hot place of China's foreign investment. Since the military regime， as the traditional friendly neighbor country， China is Burma's biggest investor， mainly investing in the oil and gas resources， mineral resources， water resources development and other resource-related areas by large central enterprises， state-owned enterprises. Located in the geographical fragmentation area， Myanmar has always been a pivot country with abundant natural resources in Southeast Asia. Since the democratic reform， many countries increased investment and trade with Myanmar， competing with China's direct investment in Myanmar. As the border wars in Myanmar escalated， the risks of Chinese enterprises investment in Myanmar are increasing. Chinese companies failed to integrate into the local environment， which triggered mass anti-Chinese events and worsened the investment climate in Burma. China's direct investment in the future should further broaden the fields of investment， take diverse forms of investment， focus on the Myanmar's SEZ investment， as well as take into account the interests of all parties in the investment process.

Key words： China； outward foreign direct investment； Myanmar； geo-economics； Southeast Asia