文·陈余全 纪玲

依法治档之我见

文·陈余全 纪玲

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大战略部署，描绘了法治中国建设的宏伟蓝图。在依法治国理念的指导下，作为依法治国基本内容的档案工作也必须把依法治档作为工作原则和发展方向。1987 年9 月5日《中华人民共和国档案法》正式颁布，标志着我国档案工作步入了法制化轨道。与之相配套的《档案法实施办法》《档案行政处罚程序暂行规定》《档案管理违法违纪行为处分规定》等一系列档案行政法规、档案行政规章的陆续出台，形成了比较完善的档案法律、法规体系，保证了我国档案事业有法可依。然而，从目前档案执法过程中可以发现，多数情况下依法治档的效果并不尽如人意。有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。强化依法治档理念，加强对档案工作的执法监督，成为新形势下档案事业健康发展的重中之重。

一、依法治档中存在的问题

（一）档案工作的认识存在误区，档案法制意识淡薄

应该看到，《档案法》颁布以来，经过档案部门的不懈努力，全社会的档案意识得到一定提升，但是与当今档案事业发展的新形势以及依法治档战略的新要求，尚存在一定的差距，不了解违反《档案法》后果的人很多。无论是各级领导还是社会民众，甚至包括我们档案部门的同志，都不同程度地存在档案法制意识不强的问题。一些单位和个人不按规定归档、移交，导致档案丢失、损坏、被盗的现象时有发生；有些单位档案工作存在无分管领导或分而不管的现象，依法治档缺乏坚实的社会基础的和良好的社会环境。

（二）档案法制宣传层面不够广，社会影响不够强

近年来，随着社会经济的快速发展，档案的经济效用日益显现，各地普遍加强了包括档案法在内的法制宣传力度。有些档案部门利用每年“6.9”国际档案日、“9.5”档案法颁布日、“12.4”全国宪法日、“档案开放日”等时机，开展档案有奖知识问答、或组织上街宣传档案法规，有些档案部门通过自己的档案网站和新闻媒体进行宣传。但总的来看，全民参与度不够，宣传力度不大，层面不广，影响有限。

（三）档案法制不够健全，缺乏权威性、系统性和连续性

《档案法》1988年施行，而随着时代的发展，档案工作中出现了许多新情况、新问题，《档案法》已经不能满足当前社会发展、技术进步和各方面利用需要的要求，如定位不够准确，没有规范档案的形成和领导的责任，罚则不当、不好执行等，这就迫切需要修订《档案法》。长期以来，我国的档案管理机构属于非核心权力部门，档案法也被认为是部“软法”，强制性不够。在依法履行监督职能时碰到某些档案违法行为，档案人理不直气不壮，思想上有畏难情绪，碍于说情者的“面子”，以“通融”了事，有法不依，执法不严；在档案执法检查方法上利用年度检查和重大活动检查来代替，使得档案行政执法工作流于形式，档案违法行为得不到应有的惩处。同时，档案部门还存在没有长远规划、只凭短期突击，档案行政执法不能发挥其应有作用。

（四）档案行政执法人员法律素养不高，不善于执法

当前档案部门特别是承担着行政执法职能的同志，法律专业出身的少，普遍存在法制意识和法律素养不高的问题，对档案法律法规学习掌握不深不透，缺乏执法实践和经验，不能合理、合法、公正地应用法律手段监督档案工作依法进行，难以维护档案法律法规的严肃性。

二、新时期如何做好依法治档工作

（一）加强法制宣传教育，强化依法治档的法治意识

一方面，要加强对档案行政机关工作人员特别是各级领导干部的档案法制教育，使之确立依法管理档案工作的思想观念，树立“法无授权不可为”的法律意识，真正站在履行法律赋予职责的角度、运用法律的手段来谋划、推进、落实档案工作。各级领导干部要提高法律素质，带头学法用法，定期参加档案法律知识讲座；要把档案法律观念的强弱，依法治档水平的高低，作为领导干部及档案专业人员年度考核的一项重要内容。另一方面，要做好对社会公众的档案法治宣传教育，使社会大众不但熟悉档案法律法规，而且会自觉运用档案法律武器保护自己利用档案的合法权益，同时也明确自身在保护档案、利用档案中法律责任，从而带动和促进整个社会从接纳档案依法治理，到逐渐拥有档案法治素养，营造档案法治文化氛围的过程，为依法治档打下坚实基础。

（二）正确认识依法治档的内涵，拓展依法治档领域

档案依法行政包括档案管理的方方面面，不能片面的把档案依法行政与具体的档案执法监督检查、档案行政处罚划等号。档案依法行政要求在档案接收、保管、监督指导、许可审批、中介服务、新兴档案产业等各项工作中都要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。行政权力清单和责任清单的梳理工作，实际是从行政管理部门行使行政权力和行政部门自身根据行政职能承担的责任两个方面梳理了今后依法行政的两条主线。这其中梳理出的清单项目，都是依法治档可以拓展的领域。加强行政监督、行政指导、行政调解、行政审批等方面的依法管理，都可以成为档案部门依法治档的重点。

（三）健全档案法制，加大档案执法监督力度

在《档案法》的主体客体和内外环境均已发生重大变化的今天，我们应该依照党的十八届三中全会、四中全会《决定》精神，依照《宪法》修正案，根据新的形势，针对现行《档案法》的不适应问题，对《档案法》进行全面修订。档案行政管理部门要转变重业务活动、轻法制建设，重实体、轻行政，重指导、轻监督的观念，把工作重心转移到依法治档的建设上来。加强档案行政执法检查将是依法治档的重点和重要手段，要把执法检查的重点从业务工作的检查转移到档案法律法规的贯彻落实和依法管档的法律责任履行上来。一要制定规划，开展经常性档案执法监督。要认真总结近年来开展的档案执法检查的经验和不足，提高执法检查的系统化、制度化、规范化，拓展执法检查的范围，切实履行好全面监管的职责。二要把档案行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”。根据国家监察部、人社部、档案局30号《档案违法违纪行为处分规定》，既查处违法行为，又追究人的责任，以提高行政执法监督的权威。三要严格执法程序。要把每一项具体的执法程序制定好、熟练掌握，在执法中要严格执行，确保实体公正、程序公正，实体合法，程序合法。

（四）加强档案法制机构和执法队伍建设，提高依法治档能力

档案法制科室是依法治档工作中的一个组织保障。目前我们有些县市区档案部门还没有专门的档案法治工作机构或人员，依法治档工作就很难开展。在现有情况下可以借用政府购买服务的方式，建立法律顾问机制，借智借力弥补缺陷，利用社会法律人才在制定法规、实施法律监督、开展法律救济等提供法律知识支持。从思想上、组织上、作风上全面加强队伍建设，不断提高档案行政执法人员的政治素质和业务素质，以适应依法治档工作的需要。档案行政机关的工作人员要加强思想道德建设，加强职业规范和从业修养，通过学习培训提高档案业务、档案法制素养能力，养成爱岗敬业意识、认真负责态度和勤奋扎实的作风，树立全局观念，不断总结和探索档案执法工作经验与规律，改进工作方法，提高工作效率。要通过各种形式和渠道引进、培养、造就一支敬业、甘于奉献并具有较高政治、文化、业务素质的档案管理干部队伍，保证档案事业的持续发展， 不断提高依法履职的能力水平。

（作者单位：潍坊高密市档案局/潍坊护理职业学院）