文·初守祥 周颖颖

关于乡镇民生档案工作的思考

文·初守祥 周颖颖

乡镇机关是最基层的行政机构，是连接政府与群众最直接的纽带。乡镇机关在行使各项工作职能时，形成了大量与人民群众切身利益息息相关的文件材料，成为基层民生档案的主要组成部分。为了充分了解乡镇民生档案的管理利用情况，滨州市档案局对所辖部分乡镇进行了调研，掌握了第一手的乡镇民生档案基本情况。笔者在此基础善上，对乡镇民生档案工作做了些许思考，供同行们商榷。

一、乡镇民生档案的种类

乡镇机关职能范围广泛，所产生的的民生档案种类繁多、范围广泛且业务性较强，具有原始性、基础性、凭证性等特征。在内容上大致可分为23种，具体情况见下表。

序号 乡镇民生档案种类（名称） 存档方式 备注 日常管理部门1 居民养老保险档案整理较规范 劳保处2 育龄妇女查体档案 纸质、电子 上级有例行检查3 独生子女费发放4 农村育龄妇女统计纸质（一年一销毁）上级有例行检查5幸福工程档案（农村扶贫救助）6 失独与病残儿鉴定档案计生站一式两份交计生委存档7农村奖励与扶住（年满80岁的老人）利用较多8贫困大学生救助（独生子女与两女家庭）

9 农村账目档案及相关合同 纸质 无备份、管理不规范经管站10农业支持保护（粮食补贴）档案电子 利用较多11 土地确权档案 纸质 数量大12 司法救助档案13 社区矫正档案14 刑满释放人员教育安置15 农村重大项目风险评估档案16 最低生活保障 以村为单位保存司法所17 五保户档案18 双拥优抚档案19 救灾、救助档案20 婚姻档案21 殡葬管理档案22 慈善救助档案23 户籍档案 纸质、电子 管理严格 派出所民政所

二、乡镇民生档案工作现状

（一）民生档案工作意识显著增强

在此次民生档案工作调研座谈中可以看出，无论是乡镇领导还是各站所工作人员，都认识到了民生档案工作的重要性，认为本机构形成的与老百姓相关的各种材料应当作为档案保存下来以备日后查询。基于这种较强的档案意识，乡镇各个涉民职能部门在工作中形成的大量文件材料，得以齐全完整地留存下来。单就农村育龄妇女统计档案而言，每一条统计数据都经过乡镇工作人员实地走访后人工填写，这些数据汇聚成册形成了农村育龄妇女档案。正是由于基层工作人员对民生档案工作的这种认识和重视，才使得诸如此类最基础的、最原始的民生档案材料得以完整保存，这种意识也是做好乡镇民生档案工作的基础和关键。

（二）民生档案形成比较规范

基层民生档案以审批、记录性材料居多，这些材料由乡镇机关各站所工作人员进行统计、填报，向县级行政机关或者更上一级的市级行政机关报送，待批复后，方能归为档案。按照相关部门要求报送的文件材料及附件都有固定的格式及要求，因此大都填写规范、签批程序完备，包括核实填报材料真实性的公示、走访调查等落实程序都很详尽，这就在很大程度上保证了民生档案材料内容和形式的规范性。这些民生档案往往一式两份，由上级机关和乡镇机关分别存档。当然，在乡镇民生档案中保存较多的还有一些基础性材料，比如农村育龄妇女统计，这些材料由乡镇各站所调查、统计，汇总后直接录入本系统管理软件中（即OA系统），形成电子数据报送上级行政机关，而档案纸质版的原始材料在乡镇存档或者按规定销毁。有些不经上级部门审批而由乡镇职能部门自行开展的工作中形成的文件，如育龄妇女查体、社区矫正档案等，也都较为规范。

三、乡镇民生档案工作中存在的问题

（一）档案保存较为分散

各乡镇基本是按照部门职能不同与方便利用的原则，选择“谁形成，谁保管”的方式，对民生档案进行分散管理。与民政工作有关的民生档案保存在民政所，与计生工作有关的民生档案保存在计生站。乡镇民生档案的分散保存使得档案的科学管理、查阅利用、安全保护及保管条件存在差异性。而且各职能部门均需配备档案工作人员，腾挪档案存放空间，改善档案保管条件和安全保护，不仅分散了有限的财力，提高了管理成本，还不利于档案信息资源的便捷利用。

（二）档案整理不够规范

乡镇机关保存的民生档案材料，有的没有进行整理编号，也没有形成检索工具，对档案的查阅利用只能逐盒逐页查找，让查找繁琐且查准率低下。有的用塑料文件盒装着，按村标示，一村一盒或一村几盒；有的则散存于橱柜内，极不利于档案的统一保管；有的档案仅电子版存档，存储于电脑硬盘内，没有光盘等磁介质备份，也没有纸质档案做补充，不能有效保障档案的安全留存。

（三）档案管理随意性强

乡镇各站所对于档案保存与管理的随意性较大，没有固定专人管理档案。本站所留存的材料都在办公室的橱子里，橱子没有全部上锁，工作人员可以对档案随意取放。有的站所虽然设立了单独的档案库房，也是档案与办公用品、杂物等一起存放，且管理不规范，站所任何人都可以随时出入，档案安全难以保障。

（四）档案保管条件差

乡镇的民生档案多分别保存于形成档案的站所办公室或档案库房，因为乡镇档案经费、办公用房缺乏等原因，这些档案室中，有的没有必要的防光、防盗、温湿度控制、消防设施等保护设备，档案库房的墙上出现严重的返潮痕迹；有的缺少档案装具，将民生档案直接放置在档案库房的地板上，非常不利于档案的保护。

（五）档案管理制度不健全

乡镇在民生档案管理工作中，缺乏制度的管理和约束，既没有明确档案工作人员的岗位职责，也没有档案收集、整理、保管、查阅、保密、销毁等各项制度，民生档案的管理和利用缺乏规范性和科学性。

四、乡镇民生档案工作存在问题的原因

（一）民生档案工作科学化管理水平不够

从调研的情况来看，整体上讲民生档案工作科学化管理水平较低，不论是档案工作体制建设、制度建设还是人员配备、档案规范整理、借阅利用严格管理等各方面都存在不足。特别是在留存档案时间较长但工作中利用率低的情况下，就导致了档案工作“说起来重要，忙起来不要”的尴尬局面。

（二）缺乏资金投入及设施保障

在乡镇机关，由于档案经费没有列入乡镇财政预算，导致乡镇各站所长期缺人员、缺经费、缺库房、缺设备成为普遍现象，这也是制约乡镇档案事业发展的重要原因。而乡镇民生档案工作也因档案保管条件差，基础设施不齐全，现代化设备缺失，导致民生档案的服务功能严重缺位，民生档案资源的重要作用难以发挥。

（三）档案整理没有规范依据

乡镇保存的民生档案资料之所以没有得到规范整理，首先是因为上级业务机关或者档案行政管理部门没有出台相关的档案整理办法，导致乡镇机关在民生档案整理中无章可循；其次是因为档案部门的业务指导没有“走完最后一公里”，没有把真正有实用性的业务指导带到一线。这种既没有系统的档案整理方法，又缺少档案业务上的适时指导，导致了乡镇民生档案整理不规范的现象泛滥。

（四）档案利用率普遍较低

乡镇所保存的民生档案资料很少利用，即使不整理也不会影响到工作。一旦有利用者查询，可以通过一份份的查找，找到所需要的材料，即使查找不到，也可以推到上级审批机关查找。当前，从中央到地方尤其是档案部门对待民生档案越来越重视，但是县、乡两级对民生档案资源的建设和利用还存在一些偏差。一是档案服务观念存在偏差。乡镇的一些档案员总是抱着对上级负责的态度来管理和利用档案，重为上服务，轻为群众服务，重视档案的检查监督，轻视群众的利用需求，认为只要上级检查过去了，档案工作就算做好了。因此，在调研中也存在一个较为突出的现象，上级经常检查督促的部门民生档案保存较多、较完整、保存条件较好，上级没有例行检查，仅在乡镇存放的民生档案则管理非常混乱；二是缺乏健全的档案利用制度。在档案利用过程中，没有严格的登记借阅制度，导致档案出入随意。由于没有整理编目，即便造成档案材料丢失也难以发现，即使发现也难以追责，导致档案利用工作可做可无，不被重视。

（五）档案员业务素质不高

乡镇各部门均号称有专职档案员，这些所谓的档案员其实都是身兼数职，肩负着大量的业务工作，繁忙之中很少顾及档案工作，对档案的业务知识也是知之甚少。上级主管部门和档案部门缺乏对他们的系统培训，导致这些档案员业务素质整体不高，加上更换频繁且具有流动性，限制了乡镇民生档案的科学归档和管理。

五、对乡镇民生档案工作的建议

（一）加强对民生档案工作的领导，切实提高对民生档案工作重要性的认识

民生档案记录了人民群众“最关心、最直接、最现实”的利益问题。开展民生档案工作，是贯彻党关于“着力保障和改善民生”要求的具体措施，是推动新时期档案工作发展的新理念和新目标。各级党委政府要加强对民生档案工作的领导和支持，认真落实《滨州市档案局关于加强民生档案工作的意见》，逐步提高乡镇民生档案的管理水平。要进一步加强档案宣传工作，把档案宣传的重心下移，提高乡镇干部对档案工作重要性的认识和了解，真正从理念上改变基层对档案工作的模糊认识。乡镇机关应积极提供档案事业发展需要的资金支持，购置档案设备设施，改善档案保管条件，确保档案事业实现长足发展。各有关涉民单位要依据工作职责，把本系统形成和管理的民生档案纳入档案科学管理体系，加强对所属基层单位民生档案工作的监督指导，持续有效地推进民生档案工作的系统内规范。

（二）加强对民生档案管理

1.加强对民生档案工作的监督指导和业务建设。市县档案局要做好统筹规划和有效监管，加大业务指导监督力度，确保从源头上抓起，保证民生档案收集齐全、完整。加强民生档案整理、检索目录编制、档案数字化、档案鉴定销毁等各项业务工作，提高民生档案管理水平，积极建立健全民生档案工作规范，切实抓好与群众切身利益密切相关的各类民生档案资源体系建设。

2.加强民生档案的安全保管。乡镇民生档案应专房或专橱集中存放，指定专人管理，配备必要的防火、防盗等安全保护设施设备，确保档案的安全。建立岗位责任制，明确相关人员的工作职责。定期检查民生档案保管情况，清点档案数量，确保民生档案不散失。

3.要集中统一管理民生档案。将分散在各部门的档案集中到乡镇综合档案室，统一保存管理，集中有限财力，改善保管条件。同时，也督促、监督各部门档案的规范整理。

（三）建立健全档案工作制度

要树立依法治档理念。首先要建立有分管领导和工作人员共同参与的档案工作机制，将档案工作列入有关人员的岗位工作职责；根据国家法律法规的规定，结合单位实际，建立健全档案管理制度，并且严格执行规章制度。有条件的乡镇要积极推进民生档案数字化工作，逐步实现民生档案快速便捷的网络利用服务。

（四）加强档案干部队伍建设

基层档案工作在很大程度上取决于档案工作人员的个人素质。一是提高基层档案员的业务素质。档案行政管理部门要进一步加强对乡镇档案员档案基础理论知识培训力度，提高其档案理论水平。二是加强其实际操作技能培训。县级档案行政管理部门的业务指导人员，要手把手地教其实际操作技能，让档案员真正学会如何去收集和整理民生档案。三是开展学习交流活动。组织基层档案员的外出参观学习，通过学习先进经验，形成激励机制，促进档案员的自我提升。

（作者单位：滨州市档案局）