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10年9000万美元的税收优惠、4.65亿美元的低息贷款、980英亩的工业园区土地的使用权，这是美国联邦政府和州政府给予特斯拉发展的部分支持。不止于特斯拉，通用电气、波音公司等大企业都曾获得过美国政府相对稳定的支持。

可见，政府支持大企业创新是西方发达国家的通行做法。这一方面与企业发展的周期性规律有关；另一方面大企业作为国民经济和社会发展的核心支柱，是体现政府意志的重要载体，也是国家创新能力的重要体现。研究发达国家政府支持大企业创新的做法，对于我们促进企业创新创业具有重要借鉴意义。

一、发达国家支持大企业创新的经验与做法

发达国家支持大企业创新经历了较长时间的实践，在支持对象遴选、支持的主要方式、具体操作机制的设计，以及支持效果的评估等方面形成了相对成熟的做法和制度安排。

1.支持大企业创新的对象/项目遴选

对于支持对象和领域的选择，具有相对严格的标准和原则。（1）以富有创新基因的企业/企业家为主，以一般意义上的大企业为辅。从现有案例来看，发达国家支持的大企业/企业家都极具创新基因和创新活力，从而形成政府诉求和企业需求及能力的有效匹配，这从美国联邦政府支持通用电气、埃隆·马斯克等企业/企业家上可见一斑。（2）以战略性产品研制为主，以消费竞争领域产品开发为辅。无论是美国政府支持波音、通用电气，还是欧盟支持空客的创新，都是以发展关键核心技术和战略性产品为目标。（3）以颠覆性创新为主，以维持性创新为辅。纵观美国政府支持的研发项目都极具想象力和颠覆性，例如受到联邦政府支持的特斯拉、X-space及Hyperloop等项目，对于改变市场格局、制定市场规则都具有里程碑式的战略意义。

2.支持大企业创新的主要方式

发达国家支持大企业创新的做法多样化，主要有：

（1）提供产业和技术战略引领。政府层面组织研究并编制关键领域的技术预见和产业技术路线图，战略引领大企业的创新活动。美国政府从1991年起每两年发布一次《国家关键技术选择》报告，欧盟也组织和推动内部成员国确定战略技术，日韩等国家已先后多次组织进行大规模技术预测调查，上述国家和区域的产业和技术选择很大程度上引领并支撑大企业进行战略选择和技术创新。

（2）提供关键战略支撑及市场环境供给。针对颠覆性技术和产品对于传统领域市场格局的颠覆，发达国家政府一直是持相对开放和宽松的态度。以特斯拉为例，从布什政府到奥巴马政府已制定实施了一揽子促进新能源汽车发展的政策，以及多项扶持无人驾驶汽车行业发展的计划，而内华达州政府也推动通过了符合特斯拉销售策略的车辆直销合法化法案。这些在关键战略和市场环境上的供给，为特斯拉的快速成长提供了强有力的支撑。

（3）提供税收优惠、低息贷款及其他重要支持。仍以特斯拉为例，2007年，特斯拉在建立第一个汽车组装基地时，加州政府给予其10年约9000万美元的税收优惠；2009年，特斯拉再次获得美国政府4.65亿美元的低息贷款。2014年，特斯拉电池工厂落户内华达州，当地工业区为特斯拉提供980英亩的园区土地，州政府则向工业区支付4.3亿美元，购买一条穿过园区的四车道公路，并另外花费7000万美元建造一条高速公路。同时特斯拉还得到了一个超过13亿美元的税收减免计划，其中包括20年销售税减免约7.25亿美元，10年房产税减免约3.49亿美元，10年工资税减免约2.94亿美元及部分电费补贴。

（4）提供研发项目资助。提供研发项目经费资助是政府支持大企业创新最为常见的方式，发达国家对战略领域的大公司都有着相对持续而稳定的研发投入。例如美国政府投入240亿支持波音公司研发7E7客机；通用电气每年得到联邦政府项目资助的金额达上亿美元。

3.支持大企业创新的操作机制

发达国家在管理和运用支持大企业创新政策工具方面的工作更为精细和有效。以美国政府支持通用电气实施研发项目为例，政府对于项目的研究目标、成果预期、评价标准及责任边界有着明确的界定，特别是对于受资助企业的强制性条款规定及有限目标达成上制定了清晰有效的要求。

一是政府设定资助项目清晰的研发边界。为规避WTO 有关《补贴与反补贴协定》相关限制，美国政府一般只对关键共性技术进行研发资助，对于具体产品线的研发不会以项目名义提供财政资金的支持。因此，政府资助的研发项目一般给予GE中央研究院的研发团队，而具体产品事业部团队很少直接参与政府支持性项目的研发。

二是建立有效的项目官员制度。管理资助项目的政府官员一般都在产业界或学术界具有数十年工作经验的资深专家，他们对项目涉及领域的发展方向和关键技术有着专业的认知，并有能力对项目的申报、管控和评估做出权威的把控。一般来说，政府职能部门定期发布某一领域的研究项目指南，各个申报方以团队的形式提交申请，由项目官员主导进行多个阶段的评审和筛选。项目官员选定项目承担单位，根据参与单位的特点对任务进行细致的切分和布局，并与各个参与单位单独签订委托合同。

三是设计有助于活跃创新链条的强制性条款。每一个支持性项目都包含比较细致的条款，用来活跃创新链上的各类研究主体，发挥大企业在营造产业创新生态中的重要作用。譬如：要求参与申报的研究团队至少有5家以上单位共同参与，其中至少2家是高校；要求大企业与中小企业，甚至与竞争对手共同研发某项关键共性技术，而是否带动和活跃产业创新生态是项目评估的重要依据。

二、关于支持大企业创新的对策建议

上海建设具有全球影响力的科技创新中心，一个重要指标在于涌现出标志性的创新型企业。当前，缺少富有创新基因的大企业，是上海科技创新的一大短板。为此，借鉴发达国家政府支持大企业创新的做法，提出如下对策建议：

（1）优化支持企业的遴选机制。政府支持大企业创新，关键是要把政策落在真正富有创新基因的企业上，通过综合评价企业的创新动力、创新行为和创新规划，更多地发现具有强烈创新意愿和诉求的企业和企业家，支持其突破发展过程中的技术能力缺口，从而避免政府“一厢情愿”的尴尬，做好政府支持与企业需求的高效匹配。

（2）综合运用供给侧和需求侧政策。着眼于激发企业创新活动的内在动力，根据企业的不同发展阶段和不同创新环节，科学设计不同的创新扶持政策。通过重大研发项目资助，支持企业前瞻性战略研发项目布局；通过财政税收政策支持，降低企业创新发展的成本；通过政府采购、标准认定、用户补贴等政策，为企业创新产品产业化提供市场牵引。

（3）改革政府资助模式和机制。接轨国际通行做法，一方面要积极探索项目官员制度，在政府支持大企业的研发项目管理中引入项目官员，加强对于研发项目资助的精细化管理，做到政策成效事前可预期、事中可管理、事后可评估。另一方面，要逐步减少政府对大企业产品项目的直接资助，增加政府对战略领域的关键技术的资助，从而更好地适应全球贸易通行规则。

（4）促进大中小企业、产学研用协同创新。政府支持应从支持单一企业转向支持产业发展，重点支持大企业主导建立创新创业平台，集聚并发挥产业链上中小企业合作创新、产学研用协同创新的能量，协调价值链、供应链的优化重组，助推大企业形成低成本、高弹性、灵活可控的创新能力，进而发挥大企业作用，引导产业链、创新链重构。

（5）营造公平有序的市场环境。对于消费竞争类的大企业，政府应逐步减少产品研发的项目支持，转而为其创造一个公平有序的自由竞争市场，并为新经济、新产业的形成提供前瞻性的战略引领和宽松有序的市场环境，激发企业创新发展的内生动力，使其成为能在自由市场充分博弈的正常企业。

（作者单位：上海市科学学研究所）