连维良

近日，国务院印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）。这是我国社会信用体系建设方面的一个重要文件，是全面深化改革，特别是深化放管服改革的一项重要举措。

党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会均对社会信用体系建设提出了明确要求，强调要“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒扬机制和违法失信行为惩戒机制”。国务院专门发布了社会信用体系建设规划纲要。这次印发的《指导意见》是落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和国务院社会信用体系建设规划纲要的具体举措。

《指导意见》制订出台的目的，是有效治理失信行为高发问题，使失信者付出足够的代价，并通过实施正面激励让守信者受益，做到让守信者一路绿灯、失信者处处受限，从而形成引导社会成员诚实守信的正确导向。守信激励和失信惩戒机制是社会信用体系建设的核心机制，对于弘扬社会主义核心价值观，构建以信用为核心的新型市场监管体制，进一步推动简政放权和政府职能转变，营造公平诚信的市场环境，提高社会治理能力，都将发挥重要的支撑作用。

第一，这是第一部关于信用联合奖惩的规范性文件。国内外实践表明，完善的市场经济体制离不开信用体系的支撑。而信用体系之所以能发挥作用，最重要的就是从经济社会各个方面对守信者予以激励，对失信者进行惩戒。在许多发达国家，人们一般不愿失信、不敢失信。因为一旦失信，读书、就业、创业、信贷、保险、租房、租车、出入境等都会受到影响，可以说是“处处受限”，在社会上很难立足，形成了使人们自觉守信的倒逼机制。实践证明，这种做法是十分管用和有效的，值得我们学习借鉴。《指导意见》充分总结借鉴了国内开展的试点探索和国外行之有效的经验，对激励惩戒对象、可采用的激励惩戒措施、协同运行机制等做出了规范。

第二，《指导意见》体现了激励与惩戒并重的原则。《指导意见》充分体现了十八届三中全会关于“褒扬诚信，惩戒失信”的要求，在加大对严重失信主体惩戒力度的同时，充分运用多种措施对诚实守信主体进行激励。对诚实守信者进行联合激励，重在褒扬，重在提供优先机会，重在减轻社会负担，比如，优先办理行政审批，优先享受优惠政策，优先提供公共服务，减少审批环节，减少监管频次，降低市场交易成本，使守信者在市场中获得更多机会和实惠，让信用成为市场配置资源的重要考量因素。

对违法失信者进行联合惩戒，《指导意见》提出的措施包括行政性、市场性、行业性、社会性四大类，重在约束，重在限制，重在提高失信成本，包括降低信用等级，在行业内公开，面向社会公开，依法依规限制行政许可，限制市场准入，限制新增项目审批核准，限制担任法定代表人和董事、监事、高级管理人员，限制股票上市，限制发行债券，限制银行信贷，限制发起设立或参股金融机构、类金融机构，限制从事互联网信息服务，限制申请财政性资金项目，限制参与招标投标、政府采购等公共资源交易活动，限制参与基础设施和公用事业特许经营，限制评先评优，限制出境，限制购买不动产，限制乘坐飞机和高等级列车，限制旅游度假，限制入住星级以上宾馆等。可以说是一处失信、处处受限，一时失信、长期受限，失信将付出巨大代价。

第三，《指导意见》既明确了联合惩戒的重点，也明确了必须将惩戒措施落实到人。受到联合惩戒的严重失信行为主要包括四个方面：一是严重损害人民群众身体健康和生命安全的行为，包括食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域的严重失信行为。二是严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为，包括逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出借和借用资质投标、围标串标、虚假广告、侵害消费者或证券期货投资者合法权益、破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等严重失信行为。三是拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为，包括当事人在司法机关、行政机关作出判决或决定后，有履行能力但拒不履行、逃避执行等严重失信行为。四是拒不履行国防义务、危害国防利益的行为，包括拒绝、逃避兵役，拒绝、拖延民用资源征用或者阻碍对被征用的民用资源进行改造，破坏国防设施等行为。

在联合惩戒的对象上，《指导意见》还明确，要完善个人信用记录，推动联合惩戒措施落实到人。对企事业单位严重失信行为，在记入企事业单位信用记录的同时，记入其法定代表人、主要负责人和其他负有直接责任人员的个人信用记录。在对失信企事业单位进行联合惩戒的同时，依照法律法规和政策规定对相关责任人员采取相应的联合惩戒措施。

第四，《指导意见》既明确了奖惩的落实机制，又明确了协同联动的要求。为了将奖惩措施落到实处，《指导意见》明确了建立健全九个方面的落实机制，包括触发反馈机制、部省协同和跨区域联动机制、信用信息公示机制、信用信息归集共享和使用机制、信用红黑名单制度、激励惩戒措施清单制度、信用修复机制、信用主体权益保护机制以及跟踪问效机制等。

联合奖惩的核心在“联合”二字，没有协同联动，仅在某一个方面受到激励或者惩戒，享受的利益或者付出的代价就不够大，就不能产生足够的激励约束作用。因此，《指导意见》特别强调，要建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的社会共同治理格局。

第五，《指导意见》既体现了激励约束，又体现了权益保护。明确提出要建立健全信用修复机制和信用主体权益保护机制的具体任务。要建立信用纠错修复、自新修复、主动修复的机制。要建立健全信用信息异议、投诉制度，有效避免信息失实和“误伤”等情况发生。一旦因错误采取联合惩戒措施损害有关主体合法权益的，有关部门和单位应积极采取措施恢复其信誉、消除不良影响。

信用体系建设是全社会的共同事业，惩戒不是目的，目的是营造更加诚实守信的社会环境，让守信内化于心、外化于形，成为每一个法人和自然人的行为自觉。在建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的同时，要大力培育诚信理念，大力弘扬诚信文化，大力加强诚信教育，通过文化建设和宣传教育的方式，潜移默化，将诚信理念深植人心，真正以守信为荣、以失信为耻。

为了做好《指导意见》的贯彻落实，国家发改委还将会同有关部门制定更详细的分领域具体措施。在此之前，有关部门和一些地区积极探索，已经取得了比较成熟的经验。比如，税务总局与有关金融机构合作，开发“税易贷”产品，对诚信的纳税人提供融资便利，有效缓解了小微企业融资难问题。共青团中央与保险机构合作，对优秀青年志愿者提供更加便利的保险服务。发改委、人民银行会同税务总局、工商总局、证监会、最高人民法院、安监总局，先后与40多个部门联合签署了针对重大税收违法案件当事人、失信企业、违法失信上市公司、失信被执行人、安全生产领域严重失信生产经营单位的联合惩戒合作备忘录。据不完全统计，有关部门对失信主体，限制乘坐飞机411.5万人次，限制乘坐列车101.6万人次，阻止出境边控443人次，限制申报政府性投资上百亿元，限制担任企业法定代表人、董事、监事等职务2.7万多人次，一些失信企业及其法人代表被取消“劳模”等评先评优资格，一批失信案例被媒体曝光引起社会强烈反响，这些惩戒措施对违法失信主体形成了强大威慑，大量失信纳税人补缴了税款，约40万失信被执行人自动履行义务或者与申请执行人协商达成和解协议。

当前，国家发改委联合有关部门正在酝酿或组织签署对优秀青年志愿者、A级纳税人、海关高级认证企业等方面的守信联合激励备忘录，以及食品药品、产品质量、环境保护等领域的失信联合惩戒备忘录，在更多的领域推进信用联合奖惩工作，营造更加浓厚的诚信氛围，共同推动《指导意见》有效落实，共建共享人人守信的诚信社会。