李 建 秋

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)



国有资产股权划转养老保险基金的效应分析

李 建 秋

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

[摘要]随着我国人口老龄化现象越来越严峻，养老保险基金缺口逐年扩大难以保障养老需求。通过将部分国有资产股权划转养老保险基金对于缓解养老压力将起到不可估量的作用。但国有资产股权划转养老保险基金存在缺乏健全的法律法规，影响划转进程的推进；股票市场环境不稳定，造成国有资产隐性流失；国有资产股权划转比例偏低，难以保证养老保险制度的可持续发展；监督体制机制不完善，不利于国有资产股权的划转等问题。据此提出建立完善的法律法规，确保划转有法可依；稳定股票市场，实现国有资产隐性流失最小化；国有资产股权划转比例逐步提高，以有效弥补养老保险基金的缺口；健全监督体系，确保国有资产股权划转的安全等相应的解决建议。

[关键词]人口老龄化；国有资产；股权划转；养老保险基金

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.016

养老保险基金是养老保险制度的生命线，是养老保险制度正常运转的物质基础和可持续发展的动力保障。按照联合国的规定，在社会人口结构中，60岁以上老年人口占总人口的10%，或者65岁以上的老年人口占总人口的7%以上，则被视为人口老龄化社会[1]。根据2015年《中国统计年鉴》人口年龄结构的统计数据可知，2014年全国总人口数为136782万人，而65岁以及65岁以上的人数共有13755万人，占全国人口总数的10.06%[2]，可见，我国人口老龄化程度相当严峻。另外，2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出：划转部分国有资本充实社会保障基金[3]。2015年11月4日，国务院发布《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确指出：国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有[4]。

关于国有股划转充实社会保障基金的研究，学者从不同角度展开。郭晓亭等认为划转国有上市公司股权到社会保障基金是可行的，且转化比例为10%～15%，划转后的国有股由国务院国有资产监督管理委员会托管，股权收入归社会保障基金所有[5]。黄浩分析指出在我国社会保障体制转制过程中，政府需要偿还自己的隐性社会保障负债，当社会保障基金缺口很大时，划转国有股是弥补这一缺口的合理渠道[6]。综上所述，学术界对于国有资产划转社会保障基金的研究已经取得一定成果，对后人的研究起着一定的方向性指引和借鉴作用，但关于国有资产股权划转养老保险基金的研究相对较少。如金刚从社会福利的视角研究，指出政府应该采取对策提高国有资产的经营管理水平，划转国有资产收益以充实养老保险基金，具体包括扩大国有股划转范围、有步骤变现划转国有股等[7]。肖帅等认为，随着我国人口老龄化的加剧，隐性养老保险基金债务将逐渐显现，并逐步扩大，通过系统外注资即国有资本部分划转的方式偿还隐性养老保险基金债务，无论在理论和政策上，还是在实际操作层面上，均具有可行性[8]。本文在分析养老保险基金缺口的基础上，进一步分析国有资产股权划转养老保险基金的效应及存在的问题，并提出相应的解决建议。

一、养老保险基金的缺口与国有资产股权划转的实证分析

(一)养老保险基金缺口逐年扩大，难以保障养老需求

我国自实行“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度以来，个人账户部分就一直存在空账运行的情况。近年来，随着我国老龄化人口越来越多，养老金的当年收支已经步入了“入不敷出”的境地，养老金缺口逐年扩大，难以保障养老需求。

1.养老保险费的收支情况。根据财政部2010-2014年全国基本养老保险费的收支决算数据统计可知：2010-2014年，我国基本养老保险费收入分别为10005、13204、20296、17649、19408亿元，年平均增加2350.8亿元，增长率达到20.65%；支出分别为9152、11617、15160、17327、20582亿元，年平均增加2857.5亿元，增长率达到22.63%；且2014年，基本养老保险费的透支为1174亿元，缺口的增长率为1.98%。由此可见，我国基本养老保险费收入增长率低于支出增长率，且养老保险基金在2014年开始步入收不抵支的境地，养老金的缺口将随着老龄化程度的演进逐年扩大。

2.养老保险基金缺口预测。根据上述基本养老保险费收支的发展趋势，对我国2060年之前的基本养老保险基金缺口进行累计预测得到：我国在2020、2030、2040、2050、2060年的基本养老保险基金缺口累计预测分别约为8627、23138、40792、62270、88400亿元。由此可见，巨大的养老金缺口既难以保障我国老年人最基本的养老需求，也会对我国的经济发展产生难以估测的影响。

(二)划转部分国有资产股权到养老保险基金，满足养老需求

国有资产的所有权归全民所有的属性和国有资产所特有的福利增加效应，理应在全民有需求的时候运用到民生领域。目前，在我国已经出现养老保险基金“入不敷出”的状况下，划转部分国有资产股权到养老保险基金以弥补今后每年养老保险基金的支付缺口，既有利于国有资产及其收益惠及民生，又可以保证养老保险制度的正常运行。

我国国有资产分为经营性国有资产、资源性国有资产、行政事业单位国有资产等三大类。本文将经营性国有资产和资源性国有资产作为划转对象，具体来说：(1)经营性国有资产方面。笔者将158家国有控股上市公司的股权划转养老保险基金。根据股票软件大智慧365显示的我国158家国有控股上市公司每一家公司的总股本与每股均价，对158家国有控股上市公司的总股本进行求和，求得158家国有控股上市公司2016年的资产总股本为8550亿股，总资产市值合计约61366亿元。(2)资源性国有资产方面。根据中国国土资源部官网的数据整理可知(表1)：包括土地资源、矿产权出让及海洋资源在内的资源性国有资产从2011年125406亿元增长到2015年207871亿元，每年以13.73%的速度增长，可以推算出2016年资源性国有资产的总值约为236412亿元。

表1　2011-2015年我国资源性国有资产情况

数据来源：中国国土资源部官网。

由此可知，根据国有控股上市公司经营性国有资产在2016年4月的资产市值与资源性国有资产2016年的资产估算值，可以获得这两部分国有资产总值为297778亿元。按照《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》(以下简称《实施办法》)第五条规定：国有股转持是指股份有限公司首次公开发行股票并上市时，按实际发行股份数量的10%，将上市公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有[9]，可将这两类国有资产的10%划转给养老保险基金以弥补养老金缺口，可划转资产额合计约29778亿元。若将这笔资产的市值用于弥补今后全国每年的基本养老保险基金缺口，那么可以满足约20年的缺口需求。由此可见，将一定比例的国有资产股权划转给养老保险基金，可以在一定时间内，保证养老保险制度正常运转，满足老年人的基本养老需求。

二、国有资产股权划转养老保险基金存在的问题

我国已进入人口老龄化社会，且程度扩增趋势相当明显，每年对养老金的支出需求呈快速上升趋势。划转国有资产股权注入养老保险基金是解决我国养老保险基金缺口的重要选择，但目前国有资产股权划转养老保险基金仍然存在一些问题(包括顶层制度、股市环境、划转比例、监督机制等方面)，影响了国有资产股权划转进程的推进。

(一)缺乏健全的法律法规，影响划转进程的推进

国有资产股权划转养老保险基金是一项重大改革，它既是经济行为，又是民生工程的一部分，涉及市场的公平性竞争、国有资产股权的归属权等一系列问题。解决这些问题必须按照依法治国的要求推进，真正做到依法划转国有资产股权。关于国有资产划转社会保障基金的相关政策法规早已出台，如2001年6月6日，国务院印发《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，但该文件实施不到2年就被暂停执行，原因在于国有股减持对我国股票市场产生巨大冲击、造成股市不稳定；直到2009年6月19日，财政部、国务院国有资产监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、全国社会保障基金理事会印发《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，国有资产充实到社会保障基金又被提上日程。这些政策性文件的执行效力不高,同时，这些政策法规都只是明确国有股划转到社会保障基金而不是养老保险基金，所以将国有资产股权直接划转充实养老保险基金的法律法规目前还处于不完善的阶段，这将阻碍国有资产股权划转充实养老保险基金的推进步伐，不利于解决养老金缺口。

(二)股票市场环境不稳定，造成国有资产隐性流失

造成股票市场环境不稳定的因素很多，如经济周期、信息披露、市场操作等，这些都会对国有资产股权划转产生一定影响。具体来说包括如下3个方面：(1)经济周期。经济发展的周期性变化使得股票市场存在一定的风险，表现为股价波动。如果社会经济发展处于上升阶段，股市将会处于较为稳定的状态，若此时划转国有资产股权到养老保险基金就有利于将国有资产的隐性流失降到最小值，也就是说，国有资产划转的效用将达到最大限度；相反，如果社会经济发展处于不景气或萧条阶段，造成股价连续下跌甚至跌停，此时划转国有资产股权就会造成国有资产的隐性流失，对解决养老金缺口的作用就会大打折扣。(2)信息披露。在股票市场的投资上，投资者在拥有大致均等信息的情况下进行理性投资，才是一个较为有效的股票市场。然而，我国股票市场存在严重的信息失衡，容易引起股票市场的波动。因此，在划转国有资产股权时，必须要充分掌握相关信息，以避免不必要的隐性流失。(3)市场操作。股票市场存在内幕人员利用资金和信息优势操作股票和制造假象的情况，使得很多投资者失去对市场动态的把握，引起低价交易，影响股票市场的波动，从而不利于国有资产股权的划转。如2015年6月，我国股票市场因经济发展处于上升期，股票投资过热，加上不合法的市场操作，使得上证指数超过5000点；同年7月，因投资人暗箱操作的负作用逐渐显现，造成股票的上证指数一跌再跌，甚至很多股票直接跌停。由此可见，股票市场环境稳定是国有资产股权划转养老保险基金的一个必要外部条件。

(三)国有资产股权划转比例偏低，难以保证养老保险制度的可持续发展

国有资产股权划转的比例直接关系到其能否发挥弥补养老保险基金缺口的作用，以维持养老保险制度的正常运转，应对严峻的人口老龄化问题。目前，《实施办法》规定国有资产充实社会保障基金的比例为10%[9]。根据上述分析，按照10%的比例将经营性国有资产和资源性国有资产股权划转养老保险基金只能满足全国基本养老保险基金缺口约20年。虽然10%的划转比例在一定期限内起到了充实养老保险基金的作用，但是无法从根本上保证养老保险制度的可持续发展。

(四)监督体制机制不完善，不利于国有资产股权的划转

我国国有资产管理体制经历了理论与实践的不断探索，对维护国有资产发挥了积极作用，但目前国有资产实行分层管理，容易出现监督缺位，造成国有资产闲置甚至是倒卖、贱卖，最后导致国有资产隐性流失。根据《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示的数据统计：到2013年年底，国有资产损失共计6729.58亿元[10]，这足以说明国有企业的监督机制存在较大漏洞。同时，国有资产管理涉及财政部、国务院国有资产监督管理委员会、审计部门等多部门，各个部门在一些监督项目的相互交叉部分，监督界限不够明确，容易出现责任互相推诿的现象。这也反映了我国国有企业委托-代理关系的缺陷，使得国家对国有资产经营者或管理者的约束力与监督力逐渐下降，弱化了对国有资产的控制。此外，部分国有企业内部监督落实不到位，内部监督机构(如工会组织、董事会)的职能未能充分发挥作用。且由于国有资产信息披露制度不完善，导致社会公众无法获得全面准确的信息，影响了社会公众对国有资产的监督，最终会影响国有资产股权划转养老保险基金。

三、国有资产股权划转养老保险基金的政策建议

国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确提出，将部分国有资产股权划转社会保障基金管理机构持有，以及分红与转让国有企业深化改革的成果，这为国有资产股权划转养老保险基金提供了可能。但是国有资产股权划转养老保险基金仍然存在一些困境需要解决。国有资产股权划转养老保险基金不能一蹴而就，理应循序渐进。笔者认为可以从法律法规、股票市场、划转比例、监督体系等4个方面着手推进国有资产股权划转养老保险基金的进程。

(一)建立完善的法律法规，确保划转有法可依

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[11]因此，建立完善的法律法规是国有资产股权划转养老保险基金顺利实施的重要保障。党的十八届三中全会通过的《决定》规定：划转部分国有资本充实社会保障基金[3]，基于此进一步完善《暂行办法》和《实施办法》等法规，在法律上明确规定国有股权划转的对象、比例与方式，养老保险基金管理机构有权参与国有企业的相关事项，尤其是要加强重大规划投资决策、财务审查、责任追查、监督检查等方面的参与权，确保国有资产股权划转有法可依、违法必究，推进国有资产股权划转的贯彻落实。同时，调整并完善相关法律及文件，如《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国企业国有资产法》等，确保有法律法规作为依据，有相关的规章制度可遵循，将国有资产股权划转养老保险基金以及划转后养老保险基金的保值增值一同纳入到程序化、法制化的发展轨道。

(二)稳定股票市场，实现国有资产隐性流失最小化

国有资产股权划转与股票市场息息相关，股票市场稳定是避免国有资产股权划转过程中隐性资产流失的关键要素。要维护股票市场的稳定局面，可以通过以下2种方式着手进行。

1.合理利用宏观机制稳定股票市场。具体可从以下2个方面着手：(1)财政政策方面。当经济发展不景气时，通过增加政府财政支出，扩大社会总需求，有利于投资者增加收益和增强经济发展的信心，从而促进股票交易逐渐活跃，稳定股票市场；通过减少政府税收与增加政府补贴，增加社会收入的可支配能力，刺激投资需求，增加投资者的利润，从而让上市公司的股价在合理范围内上扬，稳定股票市场；通过减少国债的发行，让原本想购买国债的社会资金转向购买股票，促使股票价格上扬，进而实现保持股票市场平稳的目的。当经济发展过热时，通过减少财政支出，减少社会总需求，避免股票上证指数快速上涨；通过增加税收与减少政府补贴，减少社会资金过多投资股票，从而稳定股票价格。(2)货币政策方面。一方面，通过市场利率的下调，使得市场利率低于投资股票的回报率，吸引社会资金投向股票市场，增加对股票的需求，从而避免股票价格大幅度下跌，稳定股票市场；另一方面，当社会总供给远远超过总需求时，通过增加货币量的供给，有效扩大社会总需求，提高企业收益，吸引投资者增加对股票的投入，影响社会对股票的需求，增加股票市场的交易，从而保持股票市场平稳。

2.加大力度监控股票市场。股票市场是社会主义市场经济的重要组成部分，股票市场的平稳对经济发展与社会进步会产生重要影响。因此，必须对股票市场进行严格的监控。具体而言：(1)积极发挥中国证券监督管理委员会的职能，根据《证券市场禁入暂行规定》建立严格的资金入市标准，杜绝明确规定禁止入市的资金，监控波动异常的股票甚至执行即时停牌。(2)联合中国证券监督管理委员会、工商管理部门、公安部门等对上市公司进行严格检查，杜绝空壳公司入市，严查股票市场交易的灰色地带，一旦查实从严惩治，对社会产生严重负面影响的，对其实施股票市场终身禁止进入的惩罚，涉及犯罪的按照我国《刑法》定罪。

综上所述，通过上述方法为股票市场创造一个稳定的交易环境，从而实现国有资产股权划转养老保险基金的隐性流失最小化，确实将归属全民所有的国有资产最大限度地充实养老保险基金。

(三)国有资产股权划转比例逐步提高，以有效弥补养老保险基金的缺口

在养老保险基金缺口越来越大的情况下，划转国有资产股权是弥补养老保险基金缺口的主要途径，但划转比例的大小除了要根据我国经济的实际发展情况而定外，还要进一步考虑如下2个方面：(1)国有企业的发展需要。在确定划转国有资产股权比例时，必须考虑国有企业自身的发展需要，可分多次进行划转，以保证国有企业能够正常运转和发展。(2)股票市场的承受力。一旦将国有资产股权划转给养老保险基金管理机构，养老保险基金管理机构就拥有流通的决定权，因此，养老保险基金管理机构要保持一种理性的有价值的投资，避免国有资产股权流通速度超过股票市场的承受力。2015年3月13日，《山东省人民政府关于印发省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案的通知》规定：“省属471户国有企业30%的国有资本(包括国有控股参股企业中的国有资本)划转充实省社会保障基金。”[12]若按照30%的比例划转经营性国有资产和资源性国有资产充实养老保险基金，则可划转国有资产市值合计约89333亿元，能够维持全国基本养老保险基金支出到2060年。由此可见，联合财政部、国务院国有资产监督管理委员会、人力资源与社会保障部、全国社会保障基金理事会建立完善的国有资产股权划转机制，将国有资产股权划转养老保险基金的比例逐步提高，将有利于填补养老保险基金的缺口，对于维持今后养老保险制度的正常运转起到至关重要的作用。

(四)健全监督体系，确保国有资产股权划转的安全

由于现行的监督体系存在一些不足，使得国有资产股权划转容易产生国有资产的隐性流失。因此，在这个过程中，必须要加强国有资产的内部监督与外部监督。

1.内部监督。加强内部监督既是防止国有资产流失的重要举措，也有助于保证国有资产股权顺利划转到养老保险基金，具体可以从以下3个方面着手：(1)充分发挥独立董事会的监督职能。国有企业要根据自身的实际情况，有选择地向独立董事会体系比较完善的企业借鉴相关经验，确定国有企业独立董事会的比例至少占到董事会的1/3。同时，为了能有效发挥独立董事会的作用，必须要明确界定独立董事会的监督职责，包括信息披露的内容和范围等，从而更有效地发挥独立董事会的监督作用。(2)加强对财务的审查监督力度。对财务的有效审查监督，不仅是国有企业良性发展的保证，也是提高国有资产股权划转养老保险基金效益的重要内容。加强对财务的审查工作：一方面，要围绕国有企业的生产情况、资金流向等，严格审查财务容易出现问题的环节，促进监督职责落实到位，预防潜在的危险；另一方面，要加强财务审查人员的培训，鉴于该岗位的特殊性需要，财务审查人员不仅要熟练掌握财务技能，还要熟练掌握法律、业务等知识，因此，对财务审查人员的培训，既要进一步提高审查者的思想觉悟，确保其履行审查职责，还要加强与财政部(厅、局)、审计署(厅、局)、全国社会保障基金理事会等部门的合作，定期开展财务审查人员的业务交流，强化审查的重点内容与薄弱环节，积极解决新出现的财务审查问题。(3)发挥工会组织的监督作用。随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，企业内部工会组织的作用日渐凸显，尤其在监督上，要充分发挥工会组织的监督作用，以利于进一步实现国有资产股权划转养老保险基金的程序规范化。具体来说，一方面，要优化工会组成人员结构，包括养老保险受益人代表、国有企业职工等，建立有效的相互协调机制，确保工会的监督职能得到有效发挥；另一方面，遵循《中华人民共和国工会法》的规定，明确工会应有的基本职责，积极发挥工会参与国有资产股权划转养老保险基金工作的相关监督职能。

2.外部监督。外部监督与内部监督是相辅相成的关系，因而加强国有资产股权划转养老保险基金的外部监督是对其内部监督的有益补充，是个人、社会组织监督划转情况的重要途径。(1)强化审计部门的监督作用。审计部门具有维护国有资产安全的职能，因此，可以将国有资产股权划转养老保险基金的情况纳入国有企业审计的常规工作。具体而言：重点审计国有资产股权划转养老保险基金的资产情况，确保国有企业转出额与养老保险基金转入额一致；审查国有企业股权划转养老保险基金的财务制度、财务报表等是否健全，信息是否得到完整披露；以法律的形式对国有资产股权划转养老保险基金的内容、方式等进行界定，以便审计部门有效行使《中华人民共和国审计法》所规定的监督职权。(2)发挥全国社会保障基金理事会的监督作用。全国社会保障基金理事会作为养老保险基金的管理部门，应承担国有资产股权划转养老保险基金过程中的相关责任，认真履行监督职责。因此，在划转时应明确划转范围、对象、方式，按省份核对每家国有企业的股价与划转股权数量等。(3)加强社会舆论监督。我国国有资产归全民所有，应确保全民享有国有资产股权划转养老保险基金的知情权，因此，应进一步建立健全社会公众了解国有资产股权划转信息的相关渠道。如在国务院国有资产监督管理委员会网站、全国社会保障基金理事会网站等，开设国有资产股权划转养老保险基金的电子信息系统平台，面向社会公开，接受社会公众的监督，重视监督信息的反馈。

[参考文献]

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[12]山东省人民政府关于印发省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案的通知[EB/OL]. (2015-03-12)[2016-05-20]. http://www.shandong.gov.cn/art/2015/3/12/art_285_6968.html.

(责任编辑： 林安红)

[收稿日期]2016-05-21

[基金项目]国家社科基金重点项目(14AGL007)；国家社科基金青年项目(13CGL024)；教育部人文社科项目(13YJA630007)。

[作者简介]李建秋(1991-)，男，硕士研究生。研究方向：国有资产与社会保障。

[中图分类号]F840.612

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)04-0091-06

Analysis of the effect of some state-owned assets transfer ownership of the endowment insurance fund

LI Jian-qiu

(CollegeofPublicAdministration,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：As the aging of the population of our country is becoming more and more serious, the widening pension fund gap year after year is difficult to meet the pension needs. Some of the state-owned assets equity transfer to pension insurance fund has eased the pressure a lot. But state-owned assets transfer ownership of endowment insurance fund lacks perfect laws and regulations, unable to promote the process of transfer effect. Stock market environment is not stable, resulting in hidden loss of state assets. State-owned assets equity transfer ratio is low, making it difficult to guarantee the sustainability of the old-age insurance system. Supervision mechanism is not perfect, which is not conducive to the transfer of state-owned equity assets. Accordingly, perfect laws and regulations should be made to ensure there are laws about the transfer to follow; the stock market should be stabilized to minimize hidden loss of assets; state-owned assets equity ownership transfer should be gradually increased to bridge endowment insurance fund gap effectively; and finally the system of supervision should be improved to ensure the safety of state-owned assets in the equity transfer.

Key words：population aging; state-owned assets; equity transfer; pension insurance fund

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2016,19(4):91-96

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)