洪鑫斓，陈晴晴，谢新宇，邹 帅

（安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠233030）

基于PPP模式下地方债务问题的解决方案

洪鑫斓，陈晴晴，谢新宇，邹 帅

（安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠233030）

基于PPP模式来研究缓解地方债务危机的方案。首先分析产生地方债的原因并研究各国解决地方债务问题的方案。根据研究发现英国的处理模式最值得我国借鉴，即PPP模式。之后以我国PPP模式试点成功的两个案例，合肥市王小郢污水处理厂和陕西南沟门水利枢纽工程进行研究，结果表明PPP模式在我国的运用可以增加社会的总体福利并缓解地方债务问题。结合实际情况可知，我国PPP项目在现阶段效果并不如意，分析了问题存在的原因。最后，结合我国国情并借鉴国外经验，根据存在的问题，提出相应的若干推进PPP模式的建议，以达到缓解地方债，促进地方改革。

地方债；PPP模式；风险；收益

随着我国经济的发展，城市化进程不断加快，随之也产生了许多问题，其中基础设施供应不足是一个典型问题。近年来，地方政府融资渠道非常有限，经济周期的影响所致的经济下滑，地方收入减少；然而作为城市基础设施的主要提供者，我国地方政府债务支出也主要集中于此，政府的付费项目需求量庞大，并且该趋势不断扩大，若能很好处理基础设施的融资问题，就相当于为地方政府的债务问题减轻巨大压力。

因此，本文通过寻找合适的处理基础设施的融资问题管理模式，缓解地方债务问题，从而推进我国城市化建设。

1 国际地方政府债务管理模式比较

地方债问题是当今世界各国普遍存在的现象，许多国家都现或曾陷入严重的地方债危机中，部分国家总结经验形成较好的管理模式。我们通过研究“地方债影响因素与应对措施”的相关理论，来寻找适合我国的债务问题管理模式。

1.1 市场约束性

市场约束性是指中央对地方的债务管理采取完全分权的方式，地方政府可以完全根据自己的需求来决定是否举债，典型国家是美国。美国并未形成大规模的地方债务以及地方债务风险也未出现严重的扩大、蔓延现象的一个重要原因，是美国地方政府债务管理制度与他们地方强大的融资体系相适应。美国政府为了应对地方政府债务风险，形成了一整套以法律法规行政监控、信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为主要内容并接受监管机构监督的风险控制框架。

1.2 共同协商型

共同协商型是指中央对地方的债务管理采取较大程度的分权方式，地方政府在于中央政府对于宏观经济和财政指标等关键性因素达成一致的前提下，自主决定是否举债，典型国家是澳大利亚。在坚持政府坚持“非负债经营”的理财理念下，为应对政府债务的风险，澳大利亚逐步形成了以预算管理、规模控制、信用评级、透明度要求、债务化解为内容的债务管理体系。

1.3 制度约束性

制度约束性是指中央政府通过法律和制度来约束地方政府举债行为，但原则上并不干预地方政府债务管理活动，典型代表国家是英国。英国作为一个单一制国家，集权程度较高，对地方管理谨慎。债务管理模式采取共同管理模式，并坚持有征税权的政府才有举债权的原则。

由以上制度模式分析，一个国家地方债务问题受到政治体制影响，并且各国处理债务问题上都关注融资模式收益与风险。虽然我国体制及国情与其不同，但他们的经验值得我们的借鉴。英国采取的创新式的中央与地方债务管理制度——财政部力推的PPP模式即政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，通过特许权协议为基础，形成的一种伙伴式的合作关系［1］——就为我国地方债问题的解决带来了一个全新的视角。

PPP模式在英国已经实行了多年，在债务的处理上已形成了一个成熟体系。深度研究英国PPP运行模式，对我国利用PPP模式处理债务问题有借鉴作用。

英国采用PPP模式中的PFI模式，即私人主动融资模式。整个过程繁复漫长（如图1），但这些前期准备至关重要、必不可少，方案选择和合作单位的选择将会直接影响到整个项目的质量。

图1 英国完整的PPP体系框架

英国在不断PFI模式实践经验总结的过程中，强调私营企业的全寿命周期参与合作，其中包括项目可行性研究、投资、设计、施工和运营［2］，私营企业通过向政府而不是最终使用者收取年费用来获得回报。PFI模式在英国经过了孵化期、大发展期、成熟期以及迭代期发展历程。现在的英国在选择项目时更加慎重，尽量减少不必要的支持，望能与私营机构保持利益共享，风险共担的模式。

2 我国PPP模式效果

通过分析我国的案例情况，利用安徽合肥市王小郢污水处理厂、陕西南沟门水利枢纽工程案例数据进行收益和风险的模型实证分析，说明PPP模式的风险分配与收益分配机制在我国的具体运用情况，然后总结经验。

2.1 风险评价模型

2.1.1 本文采用层次分析法、模糊综合评价的方法对PPP项目的总体风险进行评价。

以国内合肥市王小郢污水处理厂的案例进行分析，项目风险的层次结构模型如图2所示：

合肥市王小郢污水处理厂作为安徽省第一座大型城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂。国家推行民资进入公共事业时，合肥政府决定抓住这一机遇，采用PPP模式中TOT方式，发布公告。期间，合肥政府成立项目评估小组，公开招标。评标时采用综合评标法，评估收集相关专家对X1、X2、X3、X4的重要程度打分，得如下系数：α12＝1：2，α13＝1：1，α14＝1：2，α23＝2：1，α24＝1：1，α34＝1：1。

从而得到正互反矩阵：

图2 合肥市王小郢污水处理厂PPP项目风险的层次结构模型

层次单排序及其一致性检验：利用MATLAB语言可求得矩阵A的最大特征值，得：λ＝4.0606。经计算可得，矩阵A通过了一致性检验。进一步计算标准化权重W＝（0.1692，0.3383，0.2046，0.2879）。

建立模糊综合评价模型，给出评价等级：低风险（0～20%）、较低风险（20%～40%）、一般风险（40%～60%）、较高风险（60%～80%）以及高风险80%以上。

通过计算可得，二级风险因素指标的综合评价集：

做出综合评价分析

根据最大隶属度原则可知，第三个指标最大，所以该项目的风险等级为较低风险。其中柏林水务联合体得到了风险最低数据，并且后期通过双方多次评审，与投标人的沟通和解答，成功开启项目与柏林水务联合体的合作，并且至今顺利平稳运营运行近十年，污水厂的技术实力和财务实力不断增强。

2.1.2 风险分担分配机制

PPP模式的显著优势就是将风险分担给对其最有控制力的主体，调动公私双方积极性，提高合作效率，从而达到缓解地方债的目的。结合本案例中存在的具体风险因素，通过数据分析，由合肥政府部门独自承担政治、政策风险和宏观经济风险，这两种风险属于宏观层面的风险。政府部门对其具有较强的掌控力，且所花成本也较小。而由柏林水务集团独自承担中观层面——运营维护风险，柏林水务集团作为世界七大水务集团之一，拥有130多年运营管理城市的排水系统经验，很好发挥其私人部门在商业运作上的优势，从而降低项目成本带来更大的效益。

公私部门共同承担的风险为合作关系风险。这种风险与公私两部门都密切相关，根据项目风险评价结果将相应的风险分摊给公私两部门。在王小郢项目目的风险评价中，风险较低，私人部门很乐意参与到此项目中，开标现场所有投标人的报价均远超底价。公共部门也十分重视项目，践行契约精神，降低了风险防范的合同成本，同时也降低公共部门的出资比重，帮助缓解地方债务问题。

2.2 收益分配模型

2.2.1 博弈论在PPP项目收益分配问题中的应用

以陕西南沟门水利枢纽工程项目为例。陕西南沟门水利枢纽工程作为延安南部重点能源化工项目供水基础设施，对于延安市的产业转型具有巨大的经济社会发展意义。但是该工程项目资金需求过大，而且涉及方多，融资与项目利益分配成为难题。后来陕西延安政府通过研究采用PPP模式，决定通过“股东资本金出资＋股东担保贷款”引进社会方资金来共同建设。

并通过查找有关资料可以得到采用PPP模式分析项目的相关参数，如下表1所示：

表1 采用PPP模式分析项目的相关参数

PPP项目中的公私博弈分为两个阶段：第一阶段，公私双方的合作博弈阶段，这一阶段主要是确定均衡的收益分配方案；第二阶段，公私双方的非合作博弈阶段，这一阶段是在第一阶段确定均衡收益分配方案的基础上，公私双方根据自己的获益水平分别确定自己的最优努力水平。

公私双方投入的成本为：Ci＝Ci0＋Cit（timi） i＝1，2，分别代表公私部门，Ci0代表固定成本，Cit代表创新性成本，ti代表创新系数，mi代表努力水平。

项目总净收益：Y＝U（m1d1，m2d2）－C

公共部门净收益：Y1＝（1－q）Y＝（1－q）U（m1d1，m2d2）［

－C1］私营部门净收益：Y2＝qY＝q U（m1d1，m2d2）－C2］［通过计算可以得到如表2结果。

表2 公私双方投入与收益分配比例

2.2.2 收益分配机制建议

从以上结果可以看出，虽然公共部门的投资比例比较大，但私人部门与陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司作为项目的最终供水对象，即项目水利主要受益方为了后期自身的发展所付出的努力水平也是比较大的。最后项目以政府、陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司按40%：30%：30%共出资54，540万元资本金。通过以上的模型，可以得出结论：采用PPP模式，并且利用最优收益分配比例和最优努力水平有助于更深入的合作。［3］

因此，通过两个模型的分析以及地区具体的实证，可以得出结论，PPP模式在我国的运行是成功的，充分发挥了其参与方合作地位更加平等，融资方更加专业，应对风险能力更强的优势。不仅在项目过程中可以降低了风险，而且公私合营的投资模式是完全可以增加全社会总体收益，形成“1＋1＞2”的愿景。运用PPP模式在实现缓解地方债的目的的同时还可以达到提高社会福利效果。

3 我国PPP模式存在问题

由以上分析，我国应该大规模推行PPP模式运营从而化解地方债务问题。然而事实上，我国现阶段PPP模式存在很多阻力因素，签约PPP模式的试点地区启动项目极少，签约率十分低。通过各地区分析以及调查问卷、专家访问等方式调研，分析该现象可能由以下原因所致：

3.1 政策、法律不健全

虽然国家从政府层面对PPP项目进行了政策引导以及出台了相关合同文本示范，但其法律地位低、效果不大。双方之间契约精神没有制度保证：民间资本担心政府信用，政策是否会因为人员调动而朝令夕改；而政府担心合作企业是否会因道德风险及企业运营而违约等。模式可操作性不足：对具体的问题限制不严格，政策或法律法规内容不详细或存在矛盾以及弹性过大极易产生纠纷，而纠纷又无法律制度保障。这些问题的存在使得民间资本对PPP模式不敢涉足。

3.2 项目选择问题

PPP模式是一种很好的合作方式，但并非每个项目都适合该模式。没有适合的项目投资者自然无法进入。一些自然垄断项目可能会因为市场趋利性而损害项目，因此并不适合该模式，另一些则无盈利能力，根本无社会资本愿意进入。当然，市场存在一些有眼光的投资者，但由于项目投资前的调查会耗费巨额成本，又由于信息过程中“免费搭车者”的存在，那些“搭车者”可能将节省了的调查费用用于项目申请，最后使得该投资市场无人愿意了解项目，自然也就不愿投入资金了。PPP项目多是大规模的工程项目，投资大，耗时长，风险也极高，对于未来的收益预期也存在不确定性，因此，需要对项目深入了解以及拥有充足稳定的现金流投资者才有能力投资。

3.3 缺乏专业化的机构和人才

我国PPP项目的运作相对于国外还不够成熟，缺乏专业化的机构与人才。虽然已有部分专家研究借鉴国外的经验，但是一个PPP项目包括设计、建设、经营和融资等流程，这是一个专业要求高的过程，需要形成专业化人才团队合作运营模式。政府部门也需要形成专门的机构对PPP项目的审批，测度和评估做出精细、深度的决策，而目前我国的该方面的专业人才培养存在空缺。

4 结论与政策建议

目前，我国基础设施大多是由政府财政支持投资建设的，需要政府注入大量的资金，地方债的负担日益加重。国有企业垄断经营的弊端日益暴露：资金浪费、运营低效、风险居高不下等［4］。采用PPP融资模式，吸引私人资本参与进来，可以缓解地方债的负担、提高资金的利用效率并且引入良性竞争优势与市场管理模式。

虽然我国现在大力支持PPP融资模式，但通过研究可以发现仍然存在不足之处。本文已经研究了我国在自行推进PPP模式的过程中的特点以及存在的问题，并从我国自身市场分析了我国现存的问题。在结合我国国情及借鉴英国经验，提出以下推动PPP模式在我国化解地方债务问题中的运用的发展建议。

4.1 提供政策支持，建立完善的法律法规制度

我们应该出台国家级的法规政策来规范PPP的发展。规范的立法保障可以减轻其中的信任危机，树立契约精神，签订多项合同文本明确具体的权责利关系，促进更多的社会资本参与到中来。制定详细的法律、树立法律政策保障体系使得具体的操作有法可依，并且国家级的法规使得项目推行过程中双方的责任界定明细，利于合作推行。

4.2 选择合适的项目

大多数的基础设施项目规模大，管理难度大，因此项目具体选择必须慎重。首先项目要适合PPP模式。要考虑所在地区的财务与债务情况，要具体情况具体分析。一般来说采用PPP模式要求项目规模大、经营周期长、后期易形成稳定盈利模式，若是中后期无偿还或收费期将要到期则不应使用PPP模式。其次，项目要与模式有匹配性，即其自身就极具吸引力。如江西峡江水利枢纽工程项目就是通过项目自身工程经营性功能和设施将会产生的经济利益吸引了大量投资者。最后，作为解决地方债与推进城市建设的方式，推进PPP模式的项目中要注重其实用价值，基建领域是否符合我国发展方向。我们当前应有选择性地培育医疗、保障房等“准公共服务”领域项目，并循序渐进从基础设施引进为先，之后扩展到其他项目上。

4.3 设立专业机构规范管理

一个PPP项目耗时长，很容易受到市场变化的影响。因此，政府有必要设置专业的PPP机构来负责项目的设计、开发、管理和监督。成立项目小组：计划充分的前期工作保障项目有序推进，邀请招标择优选择适合投资主体，制定合理的项目结构与合同条款确保后期顺利执行。一方面，可以降低项目的风险、提高项目的资金利用；另一方面，由政府来控制可以保证项目的安全性与稳定性，通过数字监管、量化考核来建立完备的PPP项目监管体系，减少市场普遍存在的道德风险问题。这样的一个专业机构的设置有赖于各部门与各行业之间的相互配合。

4.4 建立有效的风险分担制度

PPP融资模式下基础项目面临的风险众多，要对这些风险因素进行分析，将相应的风险分配给对应的主体，力求降低总体项目的风险。在设计PPP项目融资方式时，要充分考虑其可行性以及是否具有合理的风险分担机制。结合合肥市王小郢污水处理厂的案例，可知风险分担的最优原则是由私营部门承担项目实施操作等风险，政府承担制度风险等，发挥各自的比较优势。当然不同的项目的分担模式不尽相同。

4.5 拓展融资模式

PPP项目投资巨大且回收期比较长。我国目前PPP项目主要是通过投入资产、预期收益和政府政策支持以及银行贷款等方式融资。但这样无法满足市场要求，不利于PPP项目的进一步发展。可以考虑通过在债券市场上发行债券来融资，尤其是长期债券。此外，还可以以私人投资者和政府的信用为补充为项目争取更多的融资。

指导老师：曹强，男，安徽蚌埠人，安徽财经大学金融学院副教授。

［1］武志红.我国运行PPP模式面临的问题及对策［J］.山东财政学院学报，2005（5）：19－20.

［2］周蕾.PPP模式的他山之石—英国PPP模式运营案例解析［J］.施工企业管理，2015（8）：67.

［3］郭艳.高速公路PPP项目风险分担及收益分配研究［D］.西安：长安大学，2013：26－30.

［4］赫荣亮.借鉴英国PPP经验，推动民资参与公共建设［N］.中国经济导报，2014－05－06（B2）.

The Solution to Local Government Debt problem Based on the Public－Private－Partnership Mode

HONG Xin－lan，CHEN Qing－qing，XlE Xin－yu，ZOU Shuai

（Anhui University of Finance and Economics，Anhui Bengbu 233030，China）

The article is seeking to how to ease the local debt crisis on based the PPP model.In the first place，it is analysis of the causes of the local government debt and the solutions to the problem of local debt from all over the world.According to the study，the British processing pattern is the most worthy patter for us，namely the PPP mode.Take the two successful cases in our country，Hefei Wang Xiaoying sewage treatment plant and Shaanxi south ditch door water conservancy hub project，the results show that PPP model in our country can increase the overall social welfare and ease the local debt problem.But combined with the actual situation the effect is not so satisfied at this stage in our country.We analyze the causes of the problem and put forward several suggestions to promote the PPP model，corresponding to alleviate the local government debt.

local government debt；the Public－Private－Partnership mode；risk；earnings

F810.5

A

1004－2237（2016）03－0025－06

10.3969／j.issn.1004－2237.2016.03.006

2016－05－16

国家级大学生创新创业训练项目（201510378056）

洪鑫斓（1995－），女，浙江衢州人，本科生，研究方向为金融与经济政策。E－mail：502740102＠qq.com