王 政

(中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066102)



禁牧休牧监管立法的分析与探讨

王 政

(中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066102)

摘要：禁牧休牧已成为保护和培育生态植被的一种主要方式，是遏制草原荒漠化的有效手段。相对于禁牧休牧的制度需求，其监管立法却存在诸多问题需要完善，本文从立法层级、监管体制、法律责任等方面分析了禁牧休牧监管立法中存在的问题，着重论述其完善途径，并提出了相应的立法建议。

关键词：禁牧；休牧；立法层级；监管体制；法律责任

1禁牧休牧的监管现状及问题分析

当前，禁牧休牧已成为保护和培育生态植被的一种主要方式，是遏制草原荒漠化的有效手段[1-4]。一般认为，禁牧是指为实现草原植被恢复正常水平而对草原实行全面禁止放牧利用的保护措施[2]。禁牧相对时限较长，通常不低于一年。休牧是指为保护牧草正常生长和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性禁止放牧利用或在整个植物生长期禁止放牧利用的措施，休牧的时限通常不高于一年[3]。截至目前，禁牧休牧制度在全国各地已经实施了十多年，已有1 250个县实施禁牧休牧制度[5]。禁牧休牧制度的实施提高了草原植被覆盖率，有效保护了区域内生物资源，恢复了山地沙地的水源涵养功能。

虽然禁牧休牧制度的实施取得了很好的生态效益，但在实施中也出现了一些问题。首先是偷牧现象普遍，牧民多存侥幸心理，违反禁牧休牧规定的案件多发，据2014年全国草原违法案件统计分析报告[6]，违反禁牧休牧规定的案件数量是发案数量最多的案件类型，占发案总数的78.4%，远远超过其它草原违法案件数量的总和(表1)。……