■文/鲍淡如



社保改革的目标和路径

■文/鲍淡如

鲍淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力资源和社会保障局副局长。受聘任清华大学、华东师范大学特约研究专家，上海工程技术大学客座教授。上海现代金融职业研究所所长。

我国社保改革已经走过了近30年，成绩斐然。以养老保险来讲，已经建成了机关、事业、企业从业人员养老保险和城乡居民养老保险，制度从无到有，覆盖从小到大，水平从低到高，这是很不容易的。从社保改革的历史来看，选准改革时机、找准改革目标和选对改革路径是3个关键的因素。

改革时机和改革目标是密切相联系的。例如，20世纪80年代中期统包统配的劳动用工制度被打破，多项措施赋予了企业自主权。企业面向市场以后，新老企业退休费负担畸轻畸重的矛盾就凸显出来，统筹成为目标。90年代初中期国有企业经营机制转换和经济结构调整，企业富余人员难以走向社会，建立独立于企业之外的社保体系便成为改革目标。社会化保险体系建立后，经过15年的努力，企业养老保险改革基本成熟，形成了多缴多得长缴多得的机制，覆盖面迅速扩大。2007年党的十七大提出了人人享有社会保障的要求，于是建立居民社会保险制度成为目标。目前城乡居民养老保险制度已成为覆盖最广的基本保险制度。

改革是否顺利，则与改革选择的路径有关。我国的劳动力市场似乎是悄然形成的，其实不然。在打破国家统包统配劳动力就业的过程中，我们采取的是先改增量再改存量的路径。从1984年推出新招收职工全部实行劳动合同制开始，用10年时间到1995年全面实行劳动合同制，解决了从固定工向合同制工人的转变，双轨制最终实现了并轨。在养老保险改革过程中，几次改革方案都有老人老办法、中人中办法、新人新办法的安排，其实也是动增量、稳存量的做法。改革是利益的调整，目标是形成更为合理的利益机制。在我国人口众多的情况下，通过一段时间的双轨制，最终走向并轨是不错的选择。这也可看作时间换空间的路径设计。时间可以积累经验、修正错误，一段时间中兼顾各方利益的制度安排，换来的是改革的腾挪空间。但这时间不能太长，一般不宜超过10年。时间太长，容易固化差异，社会心理上也容易蓄积负能量。

当前社会保险改革的目标很明确。社会保险法已经将制度规范表述得很清晰了，党的十八大及十八届三中全会对社保改革也作出了部署，关键是要选择好改革的路径。拿基础养老金全国统筹来说，不仅仅涉及各地方参保人员的利益平衡，更涉及从中央到省、地、县各级政府的利益平衡，因此全国统筹的方案久久难以出台。笔者以为，不妨将改革中行之有效的先改增量再改存量的思路和成功做法，拿来解决全国统筹起步问题。比如，现在进城务工的农民中有相当数量的自谋职业者，各地基本没有解决他们在当地参保的问题。没有参保的原因是他们并不属于稳定就业人员，同时因为牵涉户籍地和工作地不一致，还带来转移接续等诸多具体问题。这群人对社保来讲是增量。假如把这些人群先纳入全国统筹，实行全国统一的缴费标准，假以时日，全国统筹方案中的一些具体问题会得到实际的研究和解决，全国统筹的经办管理也得以实践和提升。这样做既不触动地方的现有利益，又扩大了覆盖面，还解决了这些人员长远的预期，可谓一举多得。通过增量改革为全国统筹探路，既加快全国统筹改革推进步伐，又避免因为情况太过复杂看不准而走弯路。

增量改革代表着目标模式。要通过增量改革探索参保管理、基金管理、中央级数据库管理，探索中央级经办机构与地方经办机构的操作衔接。在增量改革的基础上，视条件成熟可将存量逐步纳入。涉及人群越广的改革，越不能操之过急，渐进式改革是我们应取的方式。