姜尔林

行政机构如何制定公共政策
——公共政策研究的官僚政治范式及其启示

姜尔林

随着行政权力的扩张，现代国家的行政机构不但负责公共政策的执行，还越来越多地承担起公共政策制定的功能。官僚政治范式立足于从权力结构及组织过程的视角对政府行政部门的决策及其执行进行研究，为公共政策研究提供了新的路径。官僚政治分析范式与我国公共政策过程的特征具有较强的契合性，在深化公共政策决策的研究、分析政府组织复杂性对公共政策过程的影响、反思公共政策的限度等方面都为我国公共政策研究提供了启示。

官僚政治；权力结构；组织过程；公共政策；范式

行政权力的扩张是20世纪以来各国公共行政领域的普遍现象，一方面，行政机关不但负责公共政策的执行，还越来越多地承担起公共政策制定的功能，在较早关注到这一问题的保罗·阿普尔比（Paul Appleby）看来，“公共行政就是制定政策”[1]（P170）。行政机关承担起越来越多的政治功能，这改变了传统政治—行政二分的格局。另一方面，行政权力的扩张也导致了行政机构自身的扩张，其职能日趋广泛、规模越来越大、结构高度复杂。在这种背景下，由不断扩张的行政机构负责公共政策的制定及执行，会给公共政策带来什么样的影响？行政机构如何进行政治决策？这是传统的政治学及行政学所不涉及的问题，官僚政治范式正是对这一问题作出了回答。

一、官僚政治范式的产生与发展

官僚政治范式的主要代表人物是格雷厄姆·阿利森（Graham Allison），他曾任哈佛大学肯尼迪政府管理学院院长、克林顿政府时期助理国防部长等职。官僚政治模型始于他1969年发表于《美国政治科学评论》的《概念模型与古巴导弹危机》一文，文中他先后用三个不同的模型来解释美国政府在古巴导弹危机中的决策行为[2]。他在1971年出版的《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书中对这三个模型进行了更详细的论述，他首先运用当时对外政策及国际政治研究中占主导地位的理性行动者模型，在这一模型中，决策被认为是作为单一的理性行动者的政府持续稳定地追求国家利益最大化的行为，但他发现这一模型解释力不足；作为替代，他进一步提出组织过程模型和政府政治模型，在组织过程模型中，决策是多个不同的官僚机构通过标准化程序共同参与政策制定的过程；在政府政治模型中，决策是多个政府部门之间讨价还价和妥协的产物，他认为后两个模型提供了更好的解释，这两个模型一起构成广为人知的官僚政治模型。之后，他在与墨顿·霍尔珀林（Morton Halperin）合著的《官僚政治：范式与政策启示》一文中系统阐述了官僚政治模型的分析框架，使之更加明确具体[3]。作为官僚政治模型的另一个代表人物，霍尔珀林曾在约翰逊、尼克松、克林顿政府中不同的对外政策部门任职，1974年出版了运用官僚政治模型分析美国外交政策的著作《官僚政治与外交政策》，该书结合美国外交政策的大量案例系统研究了官僚对外交政策决策及其执行的影响，该书是对官僚政治模型的有力佐证与有效补充[4]。

官僚政治范式提出后即产生了广泛的影响，并从外交政策的理论中脱颖而出，成为最具影响力的理论。格雷厄姆·阿利森的代表作《决策的本质：解释古巴导弹危机》作为政治学领域的畅销书不断被重印，并在不同的研究领域被大量引用，诸多的研究者将这个分析框架用于具体政策过程的描述和解释，还有一些研究者试图进一步发展这一模型，使之更具操作性。当时有研究者评价道：“阿利森对决策理论的分析方法最近已成为所有社会科学领域中最为广泛传播的概念之一。”[5]（P224）同时，与其他有影响力的理论模型一样，学术界内外也不断出现对官僚政治模型的质疑之声，指出这一理论模型的不足，包括模型化不足而缺乏预测性、具有片面性因而未能准确反映决策的实际状况、不适应时代的变化等。

不同的决策模型比较

为进一步完善这一范式，并作为对围绕这一范式所产生的争论的回应，1999年，阿利森与他人合作出版了《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书的第二版，书中运用大量更新的资料及解密文件，并结合相关学科领域发展的最新成果，在保留原有分析框架的情况下，对内容作了进一步充实，并对部分观点进行了修正。2006年，霍尔珀林也与他人合作出版了《官僚政治与外交政策》一书的第二版，补充了第一版出版后三十余年中对外政策方面的资料，并对其内容作了进一步扩展。该两本著作的出版同样产生了广泛的影响，《决策的本质：解释古巴导弹危机》的第二版出版后仍被大量引用。官僚政治模型不仅成为对外政策分析所有理论模式中最受关注的分析范式，并影响到社会科学的其它领域，以至于2009年出版的《国际关系百科全书》提出，“扩大这个模型跨国家、跨不同领导人以及不同问题领域的适用性”，将是官僚政治模型的发展趋势[6]。

二、官僚政治范式的基本分析框架

官僚政治范式立足于从权力结构及组织过程的视角对政府行政部门的决策及其执行进行研究，虽主要聚焦于决策，但对决策的分析框架被延伸到执行环节，因而它是一种关于公共政策过程的研究范式。官僚政治模型可以概括为以下四个基本命题，其中前两者概括了决策及其执行组织的权力结构，后两者则概括了决策及其执行的过程特征与结果。

（一）决策者由众多目标各异的组织与个人构成

官僚政治范式主要关注行政部门的决策行为，就单个问题的决策而言，多数情况下会涉及不同的政府部门，即使在一个部门内部，也会涉及不同的分支机构。而在具体的决策过程中，政府中的行动者不是单个的代理人，而是由众多的不同层次的参与者组成，其中包括政府相关部门的行政首长、部门职员、临时或特别参与者等。决策过程的关键参与者是居于庞大的政府组织顶端的行政部门负责人，如美国的对外政策决策中，处于核心决策圈的参与者包括总统、国务卿、国防部长、财政部长、中情局长、参谋长联席会议主席、总统国家安全事务顾问等人。在决策的参与者中，一些人是受命必须参加的，另一些则是受邀参与或者设法挤入其中的。

这些参与决策的组织与个人的目标是不尽相同的。“政府政策的‘生产者’不是单个精于计算的决策者，而是一些大型组织和政治行动者的组合，他们对于政府在单个问题上该怎么做有着根本不同的看法，并相互竞争力图影响政府的决策和行动。”[3]就具体的参与者而言，决定其目标与立场的关键在于其职位，“立场取决于职位（Where you stand depends on where you sit）”[7]（P307），职位决定参与者能做什么及必须做出什么，还决定他对决策问题的看法、偏好、目标、利益与立场等，因而决定参与者的行为取向，“政府内部的激励与制约因个人的具体职位而相当不同，这种区别是本质上的”[8]（P337）。

（二）在决策中没有占优势的个人与组织存在

在参与决策的各个主体中，没有哪个组织与个人是占绝对的优势地位，即使作为国家行政部门最高负责人的总统也是如此，总统只是比其他参与者有着更大的影响力，但其实际运用的权力要远远小于名义上的权力。与人们普遍想象不同的是，决策的权力实际上是由各个不同的机构分享的。官僚政治模型在这个问题上受到关于总统权力的研究的启发，关于总统权力，理查德·纽斯塔德（Richard Neustadt）认为“总统的权力是说服的权力”[9]（P10），霍尔珀林认为，“除非总统能成功地说服阁僚们按他希望的那样做，否则他很可能会发现他的决策无法变成有效的行动”[10]（P296）。在决策过程中，总统必须善于运用个人影响力以及在讨价还价中的相对优势地位来说服其他参与者，因此，阿利森认为总统权力的运用也是策略性的，其所作所为最好被理解为总统“说服、诱导、鞭策其他政府成员采取行动时，他对于运用个人影响力的需求、风险、威胁进行分析的技巧”[7]（P260）。

（三）决策是按照一定规则讨价还价的政治结果

由于决策涉及诸多不同的组织和个人，在决策中，包括对外政策的决策中，政府并不是单一的、理性的行动者。用艾利森的话来说“理性是在具体的约束条件内，始终如一地做出价值最大化的选择”[7]（P14）。官僚政治范式认为，政府不是单一的理性的行为体，政府部门的每一个人都是“竞争性的游戏中的一个成员……游戏的名字就是政治：在政府科层体系中处于一定位置的选手,通过固定的渠道进行讨价还价”[7]（P255）。在这个过程中，“移动一步棋子不只出于支持某项行动，或支持一种制订备选方案的组织惯例，它在很大程度上是竞争各方在政策讨论过程中讨价还价的力量和技巧”[7]（P256）。但是这种讨价还价是按照一定的规则、程序进行，而不是任意、无序的。参与者必须遵循行动渠道（Action Channels），即政府部门采取行动处理特定类型事务的流程，行动渠道决定参与者的范围、进入决策游戏的时间以及在游戏中的优势与劣势。此外，讨价还价还受到决策规则的影响。而从动议到行动的中间环节实际上也包括有相关部门的官员自身作出的一系列决策。在这个过程中，“每个参与者在游戏中能否成功地实现自己的目标取决于谈判优势、利用谈判优势的技巧与意志、以及其他参与者对上述两个因素的感知”[3]。

这样，最终的决策不仅是组织的输出，更是政治结果。用阿利森的原话说，在对外政策中，“政府的决策与行动是国内政治的产物——产生的并不是选择解决问题的方案，而是源于不同的利益与不平等的影响力的官员之间的妥协、冲突与迷惑，政治在这里指的是导致决策与行动的行为，突出体现为政府内部的个体之间遵循固定的渠道讨价还价”[7]（P294-295）。

（四）最后形成的决定与它的执行往往有相当大的差距

决策形成并不意味着讨价还价游戏的结束，“当政府或总统的决策达成后，游戏并没有结束。政策决定贯穿政策过程。决策会被推翻或忽视”[7]（P303）。这样，游戏延伸到政策制定后的执行环节，因此，阿利森等人将高级参与者的导致决定的行为称为“决定游戏”（Decision Games）、导致政策的行为称为“政策游戏”（Policy Games）、决策之后的行为，或者在没有高级决策的行为称为 “行动游戏”（Action Games）[3]。

霍尔珀林在论述决策被充分执行的限度时认为，操作层的官员未能与总统及他们的部门领导保持一致的原因来自于三个方面：可能不明白高级官员要他们做什么、可能做不到他们认为高级官员让他们所做的事情、可能会抵制高级官员让他们做的事情[10]（P247）。决策执行与决策目标的偏离主要源于执行决策的组织的复杂性，即政策往往不是由某一个组织来执行的，而是由众多的、不同层次的组织及个人来执行的，无法直接受到核心决策层的指导与控制。具体说来，首先，在对决策内容的准备理解方面，决策共识往往是笼统的，而不是非常明确具体的，这导致执行层的官员由于对决策缺乏充分的了解而产生误解，在一些情况下操作层的官员甚至不知道有相关决策的存在。其次，决策的执行还受诸多条件的限制，包括由于涉及多个不同的组织而受到组织间的标准操作程序（Standard Operating Procedures）的制约，即为了处理某一类问题而设置的程序可能不适于执行特定的决策问题，还受到决策本身的可操作性、政府部门之外相关主体的配合、其它政策以及预算的制约。最后，决策由于被执行者认为不符合国家利益、所在组织的利益以及个人自身利益而受到抵制。“最终采取的行动严重受到标准操作程序与执行者利益的影响。”[10]（P363）在上述情况中，决策层无法对执行进行充分监督无疑是重要的原因，“决策很少调整到方便监控，因此高层的游戏者很难检查决策是否得到忠实贯彻”[3]。

三、官僚政治范式对于公共政策研究的重要意义

在行政权力扩张的时代背景下，官僚政治在各国得到空前发展，阿利森等人的官僚政治范式聚焦于研究行政部门制定政策的机制，探究了政府组织自身的特性给公共政策的制定及执行所带来的影响，这一研究是开创性的。按照弗雷德里克森等人的说法：“阿利森提出了一个宏大的问题，直指官僚政治的核心：为什么政府这样做？换句话说，政策是如何被制定的？谁决定它？谁影响它？”[11]（P48）官僚政治范式对公共政策研究的重要意义主要体现在如下方面：

（一）通过官僚制组织的“内部视角”，揭开了政府机构决策的“黑箱”

官僚政策范式以组织过程的研究为基础，通过官僚制的“内部视角”，使对政府决策的研究更加深入，克服了此前对公共政策的决策环节研究的不足。与其他公共政策理论或研究范式提出方式不同的是，官僚政治模型来自于对重大危机事件的外交决策实践的分析，其主要代表人物均有较长时期的在政府对外政策部门任职的经历，研究中运用了大量案例，以详细的史料作为佐证，所以这一范式真实地反映了政府机构决策及执行的实际状况。正如有评论者所说，阿利森的官僚政治框架关注到权力结构对决策的影响，通过聚焦于“一定位置中的行动者”，他打开了政策形成过程的“黑箱”[12]。阿利森提出的三个模型中，其基本分析单位从国家政府到不同的组织再到具体个人，每一模型都是在前者的基础上更进一步，三个模型由远及近、由粗到细、由表及里，直接触及决策的核心，将政府决策的真实图景活生生地展现在人们面前。同时，这一分析框架还被运用于考察政策执行过程，因为从管理就是决策的角度而言，政策执行实际上就是政策再制定的过程，这也是官僚政治范式所主张的，因为政策实施处处离不开执行人员的决策。“政策的实施是政策制定过程的一个重要内容。官僚在执行政策的任务中也制定着政策——制定规章制度、判决案件、行政他们的裁量权。”[13]（P50-51）因此，官僚政治范式也深化了关于政策执行的研究。

（二）准确把握了行政机构运行的基本特征，为政策研究提供了新的理论视角

官僚政治的发展是随着政府管理事务增多、行政权力不断扩张的产物，行政部门不仅负责公共政策的执行，还越来越多地负责政策的制定。对于这种趋势，当时的公共政策研究并未引起足够的重视。在这个背景下，阿利森等人充分借鉴当时关于官僚组织及政府机构决策的研究成果，从官僚组织的运作角度考察了政策的决策及执行行为。因为只有考虑到公共组织的实际运作状况，才能对政策过程有深刻的理解。官僚政治范式不仅从组织行为的视角将决策看作是组织的输出，还通过政府政治的视角，刻画了官僚机构决策的政治属性，即将决策看作是政府科层组织不同位置上的参与人之间既复杂微妙又相互交叠的博弈的结果。阿利森等人准确地把握了官僚组织决策过程的特征，“这些特征抓住了官僚政治运行的要害”[2]。通过对官僚组织运行特点的准确把握，官僚政治范式推动了官僚制组织理论的进一步发展，为此后关于官僚组织运作及官僚行为的研究打下了基础，也对公共行政理论的发展作出了贡献。弗雷德里克森等人认为，“阿利森的官僚政治模型对官僚体制的研究方式具有强大的冲击力。这不是仅为解释一项研究而创造的一系列命题，而是理解官僚的政策制定角色的一个实用理论”[11]（P50）。阿利森等人针对政府机构决策及执行政策的特点发展出一套较为完整的分析框架，由于这个分析框架是基于官僚组织运作特征的分析，所以同样适用于外交政策之外的公共政策领域，因此，有研究者认为阿利森的研究“提供了一个有关公共政策制定的最好的概念模型的例子”。“阿利森的模型为人们思考政策制定与政策执行过程提供了有益的途径，正因为如此，它们也成了大家熟知的外交政策模型——严格来说，它们适用于所有公共政策领域。”[14]（P206-217）阿利森本人也一直认为，他的分析范式同样适用于外交政策之外的所有公共政策领域。

（三）揭示了政府决策及执行的内在局限，反映了官僚组织的能力限度

受西蒙等人的有限理性决策模型的影响，官僚政治模型关注并进一步揭示了政府官僚组织决策的非理性的一面，即政府的决策行为受到组织能力等因素的制约，最终决策在一定程度上是参与者之间讨价还价的结果，这也是官僚政治模型受到批评的原因之一。实际上，官僚政治模型并不意味着完全否定政府决策的理性特征，也不是对理性行动者模型的否定，阿利森在再版的《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书中修正了在第一版中认为理性决策模型是“稻草人”的观点，提出了决策的理性维度问题，并认为“模型之间是相互补充的关系。通过整合不同的视角下的影响因素，解释力得以大大加强”[7]（P392）。但无论具体表述如何，官僚政治范式通过官僚组织的内部视角，关注到权力结构对政策过程的影响，揭示了官僚组织内部权力高度分散的事实，以及政府组织在具体运作过程中的功能障碍，反映了官僚组织决策及执行的理性化不足的事实。正如后来的有些研究者所说，“任何官僚机构无论其文化多么鼓励团结，只要具有在各部门之间进行正常分工的规模，都可能存在官僚政治的倾向。在复杂的体制中，决策几乎都是行动过程之间相互妥协的结果。因此，严格地说，这些决策都是欠佳的”[15]（PP103-104）。

官僚政治范式提出至今已有四十余年，但它并未随着作为其分析对象的古巴导弹危机成为历史而逐渐归于沉寂，而是对公共组织及公共政策研究产生了持久而广泛的影响，尽管围绕其所产生的争论不断，但这也从另一角度证明了其生命力。对这一模型的最主要的批评之一在于其不够定型而缺乏预测性，但实际上这是对社会科学理论提出的过高要求，阿利森从一开始就强调“模型”一词应被理解为“概念安排或框架”更恰当，他更倾向于称其为社会学家墨顿所说的“分析范式”。他的分析范式对公共政策研究有着重要意义，尤其适用于决策问题复杂、政策过程涉及多个政府部门、政府组织结构复杂的公共政策决策及执行的研究。

四、官僚政治范式对我国公共政策研究的启示

官僚政治范式提出后，被广泛用于不同类型国家、不同领域的公共政策研究，包括中国公共政策形成过程的研究。随着奥克森伯格、李侃如、兰普顿等人把官僚政治模式应用于对中国政策制定及执行过程的研究，在20世纪七八十年代，官僚政治模式逐渐成为研究中国政策过程的主流方法①运用这一范式研究中国政策制定的代表性著作包括：Oksenberg M.Policy formulation in Communist China:the Case of the Mass Irrigation Campaign,1957-1958.Columbia University,1969;Lampton,David M.,ed.Policy Implementation in Post-Mao China.University of California Press,1987;Lieberthal K,Oksenberg M.Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes.Princeton University Press,1988.。海外学者对中国政策制定的研究视角也逐渐实现了从理性、权力向官僚政治的转变[16]。但与国外相比，国内在公共政策研究中对这一范式的运用很少，包括对外政策领域也是如此，究其原因，除了研究对象本身的敏感外，还来源于中外语境中“官僚政治”一词有着不同的含义。中国的语境下“官僚政治”这一概念与“官僚”“官僚主义”这些贬义词挂钩，从而使得这一西方语境中相对较为中性的词语，在我国被视为贬义词[17]。事实上，这一范式适用的前提是随着行政权力的扩张，行政机构越来越多地参与甚至主导政策制定，而这是现代各国公共行政领域的普遍趋势，其产生的弊端也在不同的国家普遍存在，并非我国所独有，且对于这种弊端我们必须以客观的态度进行研究，不能回避这一问题。基于我国公共政策过程的特征，这一分析范式对我国的公共政策研究提供了如下启示：

（一）从权力结构及组织过程视角加强对公共政策决策的研究

官僚政治范式主要针对的是行政部门的决策问题，在我国，受政治与行政体制的特点决定，行政部门参与甚至主导政策制定的现象非常普遍。但在我国的公共政策研究中，对政策制定的核心环节即行政机构决策过程的研究非常薄弱，这部分是由于决策过程本身的公开性不足，相关资料的获取比较困难。“不但一些重大的政策的出台过程不为世人所知；就连常规政策的决策过程，例如产业政策、教育政策等，也鲜有进入研究者视野的。”[18]这导致国内关于政策形成尤其是决策环节的研究甚至落后于海外学者对中国的研究。但随着政策过程开放性、透明性程度的不断提高，以及包括历史档案、领导人回忆录在内的各种资料的增多，也使得这种研究逐渐成为可能。通过对决策过程的关注，包括研究决策的程序、不同主体的参与途径、不同参与者的立场及其决定因素、不同参与者的地位与作用、参与者之间的互动机制、共识形成的途径等，有助于进一步深化公共政策制定的研究。也只有通过加强决策环节的研究，才能发挥理论对实践的指导作用，从而促进决策机制的优化。

（二）关注政府组织复杂性对政策过程的影响

现代国家的行政机构由于规模庞大，信息、知识、职能、责任、权力、利益高度分散于不同层级和不同部门的组织及个人之中，这种状况会严重制约政府作为一个单一的行动主体有效发挥功能，政府组织越复杂，这种情况越突出。我国政府组织的科层化程度高、组织结构高度复杂，在政府主导公共政策过程的情况下，政府组织的这一特性必然会在公共政策过程中得到充分体现，并对公共政策的制定及执行带来一定的影响，但这个问题在公共政策研究中未能引起充分重视。正如李侃如和奥克森伯格在探讨为何西方学者未能把官僚政治模式运用于中国外交政策制定的原因时所说，“对于中国，学者们迄今一直倾向于忽略国家本身的复杂结构是政治过程和政策后果的一个重要决定因素”[19]（P3）。基于我国政府组织的复杂性特征，可以运用现代组织理论及相关领域的研究成果，考察政府组织复杂性对公共政策过程的影响，包括不同层级与不同部门之间的信息传递、知识分享、职权划分、利益结构、行为模式及协调机制怎样影响到政策过程的各个具体环节，使学界对政策过程的研究更加深入。

（三）从组织功能的视角考察公共政策的功能限度问题

官僚政治范式的一个重要认识基础是大型、复杂组织的功能限度问题，这也是现代组织理论关注的问题之一，即随着官僚组织规模的不断扩张，组织最初是增强了解决问题的能力，而后来却制约了这种能力。我国是政策大国，在行政主导型的发展体制下，大量的公共政策是通过行政部门制定并实施的，我国政府组织规模庞大、结构复杂这一特点也必然会影响到公共政策的限度，即政策制定的科学性及政策执行的有效性，从而制约政府通过公共政策解决各类公共问题的能力。事实上，这也是政策过程中诸多现实问题的根源，包括“政策部门化、部门利益化”，“上有政策、下有对策”，选择性执行以及政策扭曲等问题，这些问题会导致公共政策不能达到预期目标的情况，从而产生公共政策过程中的“政府失灵”问题。基于这类问题，可以从组织功能角度，分析政府科层组织的能力对公共政策功能以及绩效的影响，从而更为深入地考察我国公共政策的功能限度问题。

综上所述，官僚政治范式与我国公共政策过程特征具有较强的契合性，我国的公共政策研究可以从官僚政治范式中得到诸多启示，通过借鉴其理论与方法，深化公共政策领域一些关键问题的研究。

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[责任编辑：邵川桂]

姜尔林，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，上海 200237

D 035 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2016)12-0039-06