袁国礼　刘剑飞

推行法律顾问、公职律师制度，将从决策的内部提供法律指导、从决策的外部提供法治监督，有利于将行政权力锁在法律的“笼子”里，防止权力“任性妄为”，防范出现行政权力与法律相冲突的情形。

6月16日，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》）正式公布。《意见》要求，2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师等。

党政机关法律顾问需履行6项职责

根据《意见》要求，2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。

党政机关法律顾问需履行6项职责：为重大决策、重大行政行为提供法律意见；为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务，以及参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证；参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同等。

公职律师须既有公职又具备律师资格

根据《意见》要求，党政机关的法律顾问，以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加。目前已经在党政机关担任法律顾问但未取得法律职业资格或者律师资格的人员，可以继续履行法律顾问职责。但在国家统一法律职业资格制度实施后，此类人员应具有法律职业资格或者律师资格。

外聘的法律顾问需具有良好职业道德和社会责任感，在所从事的领域是具有一定影响和经验的法学专家，或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师，而且要未受过刑事处罚，未被司法行政部门处罚过，也不能被律协行业处分过。

《意见》要求外聘法律顾问应通过公开、公平、公正的方式遴选，工作期间不得泄露国家秘密等，也不得利用其在工作期间获得的非公开信息或便利条件牟利，不得以法律顾问的身份从事商业活动以及与法律顾问职责无关的活动。党政机关可以设立公职律师，其本身不但要求是公职人员，而且要获得公职律师资格。

不听顾问意见造成损失追责党政领导

《意见》还对法律顾问和公职律师的作用作出明确规定。党政机关在讨论、决定重大事项前，应听取法律顾问、公职律师的法律意见，起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见。

如果依照规定应听取法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。如果因为未听取法律顾问、公职律师的法律意见，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，要依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

专家解读：

政府法律顾问制度利于防止权力滥用

在现实中，很多机关单位缺少法律人才，导致一些领导干部在行使公权中法律意识不强，不懂法、不守法，随心所欲，就连制定和出台的一些制度也存在着违法之处，不仅贻笑大方，也严重伤害法律权威、损害公众权益。如今，法律顾问制度的推行，无疑可以弥补这些不足，不仅可以对公权力进行监督和约束，也可以促进依法行政。

法律顾问、公职律师介入党政决策有利于抑制权力“任性”。权力不受监督必然导致腐败。政府机关的决策、管理、执法，都应严格限制在法律许可的范围之内。推行法律顾问、公职律师制度，将从决策的内部提供法律指导、从决策的外部提供法治监督，有利于将行政权力锁在法律的“笼子”里，防止权力“任性妄为”，防范出现行政权力与法律相冲突的情形。法律顾问、公职律师站在中立者角度，参与处理行政复议、诉讼、仲裁等的原因分析与整改，既能当好“法律把关人”，及时发现政府在规范性文件制定、行政执法规范性存在的程序、实体问题，又可以及时建言献策，强化内部监督与制约，真正发挥好法律顾问、公职律师服务政府依法行政的参谋助手作用。

国务院法制办政府法制研究中心主任李明征认为，推行法律顾问制度，有利于不断革除体制机制弊端，更好地把各方面的制度优势转化为国家治理和社会治理的效能，提高制度执行的能力和水平。

刘辅华目前是中国证监会法律部副主任，也是一名公职律师。据他介绍，作为中央国家机关公职律师首批试点单位之一，自2004年起，证监会有3批、合计500多名监管干部通过司法部的审核成为公职律师，总人数位列中央试点单位之首。他表示，公职律师广泛地参与到制度文件起草审查、涉外法律文件签署、行政决策咨询、日常监管、稽查执法、行政处罚、复议应诉等工作中，在监管执法实践中发挥了积极作用。

“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数。”李明征表示，推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度，是领导干部依法决策、依法办事的重要依托。领导干部既要做尊法、学法、守法、用法的模范，也要善于发挥法律顾问、公职律师、公司律师的参谋助手作用，提高科学决策、民主决策、依法决策的水平以及运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，监督和制约权力，防止权力滥用，预防和杜绝各类违法违规行为的发生。

不过制度虽好，还应该防止作用跑偏，如何确保法律顾问执业权；如何加强法律顾问职业素养，在工作中既能顶住压力又能抵制诱惑，牢记职业操守，坚定立场，依法履职；如何做到公平执法，在政府利益和民众利益冲突时做到不偏不倚，找准平衡，这些都考验着法律顾问的履职能力和行政素养。因此，还需要建立一套法律顾问执业约束和监督机制，比如对法律顾问的执业细则进行明确，确保执业成效，比如对法律顾问履职情况进行考核问效，建立约束淘汰和追责惩罚制度等。有鼓励、有约束、有惩戒，这样才能确保法律顾问在合法轨道上发挥作用。