龙忠胜

（贵州省水利水电勘测设计研究院　贵州　贵阳　550002）



水利工程建设中的民众安置问题探讨

龙忠胜

（贵州省水利水电勘测设计研究院贵州贵阳550002）

摘要在水利工程项目不断开展的进程中，项目建设征占地面积持续扩大，不可避免的面临到民众安置问题。随着公民维权意愿的深化，工程建设移民安置过程中的问题与难度都在大幅增加。合理安置民众是保证水利工程建设顺利开展的重要基础，就当前状况来看，民众安置过程中依然存在一些亟需解决的问题。为此，将鱼粮水库工程建设作为实例，简单介绍了工程的实际情况及当地民众的安置去向，总结几条移民安置过程中存在的问题，并提出了相应的管理措施，旨在为类似工程提供指导和参考。

关键词水利工程；工程建设；民众安置；安置去向；安置问题；管理措施

如今，国内城市化建设步伐逐渐加快，有关扶持政策相继出炉，在此局势下，我国对于水利工程建设所涉及的民众安置问题给予更高的关注，同时也提出了极为严格的要求。因此，相关企业及施工管理部门需在提出合理安置规划的基础上，全面贯彻执行，采取科学且有效的补偿与管理措施，保证移民的切身权益，进而创造民众安置和工程建设协调发展的和谐局面。

1　工程概况

鱼粮水库工程位于贵州省铜仁地区江口县闵孝镇鱼粮溪村境内的英溪河中下游，地理位置为东经108°38′～108° 44′，北纬27°41′～27°45′。鱼粮水库坝址距江口县城约15km，闵孝镇约5km。305省道从坝址下游约1km处通过，并有乡村公路通往坝址，交通方便。坝址以上集水面积68.8km2，水库正常蓄水位449.00m，死水位437.00m，水库总库容1490万m3，死库容397万m3，兴利库容743万m3，年供水总量（P=80%）为1940万m3；灌溉面积为43400亩。县城供水保证率为95%，年供水总量（P=95%）为686.2万m3。工程施工总工期为24个月。

2　民众安置去向

2.1水库淹没区

（1）闵孝镇峰坝村

①生产安置去向

闵孝镇峰坝村总生产安置人口数量为292人，通过对流转耕地实际状况的调查得出，需进行一次性调剂耕地补偿安置的共有4人，村中坪坝组、王家甫组、丁家坪组、岩董组和胡家屯组的总安置人口数量为191人，鱼粮溪村中新胜组、新华组总安置人口数量为97人。

②搬迁安置去向

通过对当地移民的去向意愿进行普查，并结合工程实际情况，经研究决定对于淹房淹地情况采取村内邻组分散模式进行安置，对于淹房不淹地情况采取本组后靠模式进行安置。

闵孝镇峰坝村总搬迁安置人口数量为347人，通过对耕地损失情况的分析，经研究决定白沙组、英江组共搬迁安置59人，村中坪坝组、王家甫组、丁家坪组、岩董组和胡家屯组的总搬迁安置人口数量为191人，鱼粮溪村中新胜组、新华组总搬迁安置人口数量为97人。

（2）闵孝镇鱼粮溪村

①生产安置去向

闵孝镇鱼粮溪村总生产安置人口数量为68人，通过对流转耕地实际状况的调查得出，所有人员均按新华组、胜利组流转耕地安置。

②搬迁安置去向

通过对当地移民的去向意愿进行普查，并结合工程实际情况，经研究决定对于淹房淹地情况采取村内邻组分散模式进行安置，对于淹房不淹地情况采取本组后靠模式进行安置。

闵孝镇鱼粮溪村总生产安置人口数量为68人，通过对耕地损失情况的分析，经研究决定村中新华组、胜利组搬迁安置人口68人。

（3）双江镇明星村

①生产安置去向

对双江镇明星村中耕地淹没面积相对较小的桐坪组按照一次性调剂耕地补偿模式进行安置。

双江镇明星村总生产安置人口数量为2人，通过对流转耕地实际状况的调查得出，可均按一次性调剂耕地补偿模式完成生产安置。

2.2枢纽工程建设区

（1）双江镇明星村①生产安置去向

对双江镇明星村完成征地后耕地损失较少的组采取一次性调剂耕地补偿模式进行生产安置。

双江镇明星村总征地涉及生产安置人口数量为1人，通过对流转耕地实际状况的调查得出可按一次性调剂耕地补偿模式完成生产安置。

2.3管线及渠系区

工程建设管线与渠系区永久性征地278.12亩。通过测算得知，需生产安置总人口数量达143人，不存在搬迁安置人口，征地范围中涉耕地比例较小，人均耕地面积减少值在0.01亩～0.08亩之间，所以可采用一次性调剂耕地补偿进行生产安置。

3　民众安置过程中面临的主要问题

3.1民众安置有关法律政策不够统一

在我国，针对水利工程建设征地、民众安置等工作并未提出统一的补助机制与法律规范。造成同一工程项目由于其所在地区不同，民众补偿标准存在差别等现象，这种现象的发生极大的破坏了工程征地补偿的平衡性，直接影响到民众安置工作的公平性，使得民众之间产生攀比等不良行为，甚至还会引发局部地区民众的不满情绪，严重影响民众安置工作开展，进而阻碍水利工程建设[1]。

3.2前期准备工作不够充分

前期准备工作不够充分的主要产生原因可分为四个方面，具体内容如下：

（1）从政府方面来讲，我国一些地区的政府对于水利工程建设民众安置未给予足够的关注，相关法律法规也没有得到及时的完善，导致民众安置工作出现无法可依的局面，影响民众安置的前期准备工作。

（2）从设计单位方面来讲，水利工程的规模往往较大，涉及到的民众安置问题较为复杂。有些设计单位未能对民众安置给出科学的规划，使得民众安置工作较为混乱，无法有序执行，不仅影响到工程的顺利开展，还会影响到当地民众的正常生活[2]。

（3）从施工单位方面来讲，有很多施工单位普遍存在重施工轻安置的情况，为了尽快得到核准项目，往往通过压缩民众安置周期的方式，在民众安置过程中没有考虑到民众拥有的基本权益，忽略了民众意愿普查等环节，导致前期准备工作无法正常开展。

（4）从监理单位方面来讲，工程监理方应本着为民众服务的态度对安置工作进行系统的监督管理，然而就当前形势来看，监理单位并不能充分发挥出自身的作用，具体工作往往流于形式，一些监理人员缺乏责任意识[3]。

3.3民众安置管理有待加强

民众安置工作的顺利开展，不仅需要工程企业的全倾全力，还需得到各级地方政府部门的大力支持[4]。然而，在实际工作中，政府部门、业主与企业代表时常会产生矛盾，比如职责不明确、角色混乱等情况，无法正确执行相关管理制度，过分注重自身立场，忽视了民众安置对于工程的重要作用，导致管理制度不能发挥实际效益，使得具体工作中存在很大随意性。

3.4难以恢复民众稳定生产

在被安置的民众之中，有很大一部分都是以农业生产为主要经济来源，征地之后，这些民众由于缺乏专业技能，在就业时面临着极大的困难，加之当前生产资源较为贫乏，没有得到完善的保障，严重损害了民众的自身利益，此时在民众当中很容易产生不满情绪，甚至还会有个别民众做出极端行为，影响到社会的安定和谐，使得水利工程建设民众安置工作受到很大的阻碍。除此之外，为了保证民众安置工作顺利完成，工程企业必须拥有充足的基础设施，但有一些工程为减少成本造价，私自缩减民众安置用基础设施的采购资金投入，使得实际拥有的基础设施根本不能满足需求，被安置民众的日后生产生活难以得到有效保障[5]。

4　民众安置管理措施

4.1移民实施管理

按照相关法律规定，水库建设移民管理必须实行政府负责、投资包干、业主参与、移民监理四项制度。通过批准的工程建设民众安置规划，应由地方政府进行实施，严格按照水利工程建设的实际要求组织民众进行搬迁，并合理安顿搬迁民众的生产与生活。

在对移民过程进行管理时，应严格遵循六项基本原则，即“公平、公正、公开、合情、合理、合法”。移民周期需要与工程建设进度要求一一对应，通常可分成三个阶段，分别为准备阶段、迁建阶段与巩固阶段[6]。

（1）县政府主要负责各民众安置区的基础建设任务，并组织开展民众生产开发。不断强化管理，健全岗位培训机制，认真了解国家对于水利工程建设民众安置所制定的法律法规、政策，编制满足工程建设要求，符合水库实际状况的民众安置管理方案。还需对搬迁民众的生产生活用地划分负责到底，并予以办理各种征地手续。

（2）闵孝镇、双江镇、民和乡、坝盘乡及官和乡的乡镇政府应切实加强工程建设民众安置方面的法律法规宣传力度，展开移民社会适应能力的培养工作，完善移民生产开发，确保前期准备有序执行。

（3）闵孝镇、双江镇、民和乡、坝盘乡及官和乡的乡镇政府主要负责民众搬迁安置，强化基本安置工作的指导与管理，相关部门应抽调一批专业素质过硬、责任心强、能力出众、不怕吃苦、善于沟通的管理人员，创建一支民众安置任务执行团队，由政府领导直接吩咐工作内容，明确每一名成员的职责，层层监管，从而高效落实民众安置规划内容。

（4）各移民工作在业务方面应由上级机构统一领导，在行政方面应由上级各级政府直接领导。

（5）组织开展安置区生产开发，并对被安置民众生活新址进行基础建设，如三通一平等，同时组织民众加快搬迁安置速度，为工程建设做好准备。

（6）制定完善的民众安置工作计划。结合生产开发、生活安置与库底清理要求，综合分析民众安置迁建整体强度和平衡性，并充分考虑季节变化对民众安置造成的影响等，合理安排民众安置定期计划。被安置民众生活新址的基础建设与生产开发等项目，应遵循超前原则，以此保障搬迁后民众的正常生产生活[7]。

4.2移民管理人员培训

为确保水利工程建设民众安置工作顺利进行，必须从始至终坚持人员培训工作，创建由县至村各级相应的管理人员培训体系，并加强人力资源的开发强度。对于水利工程建设的民众安置管理人员培训工作，可采取专家讲座、开设培训班、观摩学习、现场演示等多种方式进行。

4.3移民监理

在民众安置工作进行中，凡是涉及资金使用、质量控制、进度控制以及搬迁工程建设的环节，都应由具备国家监理资格的部门进行监理，在发现问题后立即向管理部门与业主方反映，进而及时解决问题，避免问题恶化。

此外，监理单位还需负责民众安置进度、质量以及资金方面等管控任务，并对竣工项目实施验收，从而保证民众安置工作严格按照质量控制规范与进度计划进行。

4.4移民监测

移民监理实际上是一种具有一定约束力的管理手段。民众安置过程中应建立专门的监测机构，并紧跟安置活动，对整体民众安置工作与后期民众生产生活恢复情况进行监测与评估，提出相应的改进建议，为项目管理提供可靠的预警，为民众的意见反馈提供渠道，进而从根本上保证民众安置生产规划目标的实现，规划目标如表1所示，适应相关法律政策的具体要求。在实际工作中，工程建设方可通过聘请高素质的监测单位来完成民众安置搬迁、补偿等监测工作。

表1　民众安置生产规划目标

4.5移民安置验收

民众安置目标达成之后，由省级政府联合各单位对其进行验收。若验收不合格或未进行验收，则水利主体工程建设一律不予验收。

5　结语

民众安置实际效果与水利工程建设息息相关，在某种程度上决定了水利工程建设是否能够顺利进行，其重要性不言而喻。为消除民众安置问题对工程建设造成不利影响，人民政府应切实做出表率，勇于承担责任，充分发挥职能，确保民众生产生活新址基础设施完善。此外，对于水利工程建设民众安置过程中存在的问题，工程设计部门、施工部门以及监理部门都应对此给予足够的重视，并在细致分析实际状况的基础上，找到行之有效的解决措施，同时对民众安置管理制度进行完善，确保其发挥出预期的管控水平，促进民众安置工作顺利完成，为水利工程建设奠定良好的基础。陕西水利

参考文献：

[1]杨荣华,王迪友,王鄂豫.水利水电工程建设征地移民安置工作的几点思考[J].人民长江,2013,1(2)：112.113.

[2]刘海,于德万.水利水电工程建设征地移民安置规划相关问题的探讨[J].东北水利水电,2013,3(5).15.16.

[3]陈伟,尹讯飞,冯秋生.水利水电工程建设征地移民安置规划基本内容与实例[M].北京:中国水利水电出版社,2011,(10):21.22.

[4]胡宝柱，周金存.水库移民长期补偿安置实施方式与效果分析[J].人民长江，2011，42 (7) : 95.98．

[5]蔡依平，张梦芳.水利水电工程移民安置模式多样化实证研究[J].安徽农业科学，2012，34(5):996.997．

[6]范治晖.坚持开发性移民方针搞好水库移民后期扶持[J].中国水利，2012,50(4): 21.23．

[7]彭美玉.中国农地制度多样性一般均衡研究[D].成都:西南交通大学，2013,(09): 22.24．

（责任编辑：唐红云）

中图分类号：D632

文献标识码：A