四川师范大学经济与管理学院 李荣 高焰

四川省社会科学院 段莉

四川师范大学经济与管理学院 李一凡

成都市商会组织发展现状、问题与对策研究①

四川师范大学经济与管理学院 李荣 高焰

四川省社会科学院 段莉

四川师范大学经济与管理学院 李一凡

成都市商会组织发展快速，在社会自治管理中发挥了重要作用，但目前存在职能定位不清、政府扶持政策规范化法制化缺失、商会自身治理机制不完善等诸多发展问题。需要在法治思维的指导下，强化制度建设，突出章程自治，大力提升依法治理能力，促进商会规范健康的发展。

商会 政府 法治 成都市

商会组织作为社会组织中的重要组成单元，成为社会治理现代化的重要内容。在我国进入全面深化改革时代，法治政府、法治社会建设不断推进的当下，如何运用法治思维和法治方式，合法、规范、有序推进商会组织发展，形成政社分开、权责明确的政府、市场、社会共同治理格局，成为当下必须予以思考和解决的问题。

1　成都市商会组织的发展现状

1.1商会组织发展较快

成都市商会组织快速发展，商会组织数量快速增长。截至2015年12月，各区(市)县工商联共有各类基层商会组织400余个，其中市工商联直属商会120余家，会员总数超过6万家，形成了初具规模的大会员格局。商会组织在各行业快速渗透，形成了行业领军企业全覆盖、规模以上企业基本覆盖、新兴产业会员占有一定比重的良好会员结构。

1.2商会法治化规范化建设稳步推进

从2014年开始，市工商联指导符合条件的商会严格按照《社团组织登记管理条例》进行法人登记，大部分符合条件的直属商会已在市民政局完成登记注册。市工商联完善了对直属商会的管理办法，对商会组建流程进行规范；建立直属商会评价体系，每年开展达标创优活动，通过会长会议、财务管理、会费收支使用管理及会员会籍管理等制度规范商会行为。

1.3商会影响力快速提升

积极为经济发展建言献策。2014年工商联提交的《关于组建民营银行的意见和建议》，被市政协列为重点提案；成都金融服务业商会报送的《当前成都市融资担保行业风险分析及对策建议》，得到市委主要领导的肯定性批示。服务重大工作，发挥桥梁纽带作用。在荷花池市场关闭工作中，成都市工商联荷花池商会积极配合协调，架起了企业与政府之间的沟通桥梁。以商会为核心，大力开展交流与合作，聚集行业、地区部分中小企业抱团发展，共同增强抵御“走出去”的风险能力。积极拓展会员企业投融资渠道，为会员企业闲置资金寻找投资渠道。成都市汽车配件行业商会与平安银行、光大银行、民生银行、中国银行、广发银行、中信银行建立了战略合作关系，累计授信50亿元，已有200多家汽配商家从中受益。

1.4政府扶持力度逐步增强

强化组织领导。指导商会抓好商会党建工作，将商会党建工作纳入达标创优考核内容，已建成51个非公党建示范点单位。积极拓展教育培训，建起以市工商联为主体、基层商会有机结合的多层次教育培训体系。2015年组织成都市健康服务业商会的19家企业赴雅安市雨城区考察，组织建筑行业商会赴浙江知名企业交流学习，组织基层商会赴东北交流学习，与绍兴市工商联共同举办“新常态下参与‘一带一路’建设暨‘成都·绍兴招商投资说明会’”等。

2　成都市商会组织改革发展中存在的主要问题

2.1政府、商会职能定位不清

在政府控制着重要资源(如土地和资本)支配权和社团双重管理体制下，商会生存和发展空间在很大程度上仍然取决于政府的赋权和资源分配。虽然成都市政府和相关职能部门也将部分职能交给商会行使，但这一职权的转移更多是从分派工作的角度出发，尚未自觉从加强商会职能建设、让商会在非公经济管理和服务中发挥第三方治理作用出发。

成都市部分商会的职能定位模糊不清，部分商会是在地方政府的倡议下发起设立，部分商会虽然基于市场和自身发展需要而发起设立，但不少商会的发起人、商会负责人凭感觉、凭热情设立商会，对商会的设立目的、职能定位、长远发展规划缺乏系统思考。由于没有准确清晰的定位，导致商会服务经济缺抓手、服务会员缺手段。这些问题严重阻碍了商会职能发挥，使得部分商会功能不完善，权威性不足。

2.2政府扶持政策尚未规范化、法制化

成都市对商会的扶持方式主要采取传统的“上级指导帮助下级”的方式，因其临时性、暂时性特征，未能从根本或长远上推动商会发展。政府推动商会建设的力度受领导重视影响较大，从法治政府建设角度看，商会扶持政策尚需进一步加大力度规范化、制度化，以搭建制度性、长期性扶持框架。同时，成都市工商联制定的商会扶持政策仅对直属商会和会员适用，未全面适用到市域范围内基层组织所属商会组织，也未在工商联网站上全面公开。对比法治公正、公平、公开的要求，商会扶持政策在公平、公开方面还有待进一步优化。

2.3监督制约机制不够健全、规范

商会作为第三方组织，政府需要加强引导、指导、服务，尤其在政府将部分公共管理职能转移给商会行使时，必须强化对商会的监管，建立规范、健全的合规性监督制约机制，促进商会健康发展。商会合规性监管强调对商会的监管必须依法合规，而不能是随意性、临时性的行政监管。具体内容包括三个层面：第一，政府对行业协会商会的监管应有法可依，避免随意性的行政干预；第二，行业协会商会应严格按照法律法规开展活动，依法开展自我监管；第三，其他监管主体如媒体等应依法协同政府开展监管工作[1]。目前，成都尚未建立起完善的商会合规性监管体系，除了在事前监管这个环节有登记主管部门依据有关法规对商会设立进行资格审查认证外，事中监管和事后监管环节都缺乏明确的规章制度。《成都市工商业联合会直属商会管理(暂行)办法》也与其职责相比存在不当之处，需要结合当前的职能改革，及时修订相关内容。同时，工商联对商会的业务管理也缺乏具体的政策法律的支撑，工商联对商会及会员企业的监管、考核、指导职能如何行使不明确，商会主要负责人如何考核没有具体实施办法，业务监管缺乏制度层面的顶层设计，导致监督制约机制不健全、不规范。

2.4商会自身发展亟待提升

2.4.1商会法人治理机制不完善

成都市各直属商会的章程普遍存在内容简单、粗略问题，对涉及商会正常运转的商会重大事项决策、会员大会召开、理事会运转、监督机构设置、商会主要管理人员改选等问题基本没有相应制度设计。部分商会缺乏内部监督机制，仅设置会员大会和理事会两个机构，没有参照公司法的做法设计监督机构，会员大会如何有效发挥监督作用的机制也不健全。部分商会自身组织建设滞后，工作制度不健全，内部运作不规范，工作中存在很大随意性和流于形式的现象。

2.4.2商会服务功能不强

成都市各类商会的发展水平参差不齐，商会工作的不平衡性比较突出。部分商会规模偏小，组织松散、人心涣散，会员报怨商会负责人只会收会费而不干实事，商会的号召力、凝聚力不强，反映企业的诉求声音不响，话语权较弱；部分商会创新能力不够强，服务发展、服务社会、服务会员的思路、办法、手段还比较单一。

然而，即使是发展水平较高的商会，也存在效用发挥不完善的问题。大部分商会都具备不同程度服务会员企业、协调、信息交流等基本功能，但是在维权、招商引资、建言献策、促进社会发展等方面，只有规模较大、组织机构较完备的商会能做到。而在制定行业公约与标准、作为仲裁机构调解裁决行业纠纷等准司法职能方面，商会普遍作用力不强、权威性不足。

3　法治视角下促进成都商会组织健康发展的对策建议

党的十八届三中全会提出，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。法治思维就是以法治的理念和法律的精神为导向，运用法律原则、法律规则思考和处理问题的观念和意识，通常蕴含法律至上、法律程序、法律平等、权力制约、法律责任等特质。在处理问题时运用法治思维分析判断问题，遵守法定程序，选择符合法治要求的方式。这为成都市在促进商会发展方面提出了新的要求，要用法治思维和方式指导、引导、服务商会组织健康发展，“应以完善商会自治规约为宜”[2]，即以制度建设为核心，突出章程“内部宪法”的权威地位，强化章程自治，严格按照章程规则行事，大力提升依法治理能力，充分尊重市场机制，调动商会积极性，促进商会规范健康发展。

3.1优化商会建设制度环境

3.1.1尽快制定完善地方性商会登记管理制度

鉴于各类商会组织的发展以政策法规的导向和授权为前提，从依法治国、法治政府建设的角度来看也需要通过法律制度对商会组织的市场准入、运行、退出等问题作出安排，在国家迟迟未能出台《行业协会商会法》这一重要法律以及《社会团体登记管理条例》修订尚未完成的背景下，成都市可考虑借鉴广东省的做法，由成都市工商联联合民政部门，吸收最新的社会团体管理体制改革理念，仔细研究商会监管制度空白，具体细化《社会团体管理条例》的内容，推动《四川省〈社会团体登记管理条例〉实施细则》或《成都市〈社会团体登记管理条例〉实施办法》的制定工作。

3.1.2完善商会运行管理制度

商会的发展壮大，离不开制度的规范。要以制度落实为重点，大力推进制度建设，夯实组织基础，促进商会规范运行。成都市工商联需要充分发挥商会自治、自律管理的要求，依据全国工商联章程的规定，结合基层商会工作实践，制定《会长职责》、《秘书长职责》等各项职责制度，完善《商会公章管理制度》、《商会财务管理制度》、《会籍管理制度》等制度，借鉴《四川省工商业联合会(省商会)直属会员管理办法》，修改完善《成都市工商业联合会(市商会)直属会员管理办法》。

高度重视软法在商会管理中的引导作用，及时制定、修改完善《商会会员大会指引》、《商会理事会会议指引》、《商会会长会议制度指引》、《轮值会长制度指引》等，或者借鉴湖北省的做法，与民政等部门联合发布《行业协会(商会)规范化建设指引》，引导商会治理机构规范运作。

3.1.3优化商会扶持政策

大力实现扶持政策制度化、法制化。整合各类扶持政策，将其制度化，形成规范性文件公开发布，对所有符合条件的商会同等扶持，并及时根据法律法规的变化调整扶持政策和方式，为构建公平的市场环境提供制度保障。

建立以购买服务和资金补助为核心的综合性政策支持体系。应运用包括购买服务和资金补贴在内的多种政策工具，推动商会组织参与提供公共服务。市工商联应当推动成都市政府根据本地区实际，出台更为具体的公共服务采购的制度，明确采购的具体范围、标准、质量等，并采用招投标等公开方式进行。综合采用项目扶持、资金资助等公共财政资源支持方式，发挥财政税收鼓励引导作用，提高社会捐助水平，多措并举帮助商会组织实现资金来源的多元化。

3.2强化商会内部自治

商会的健康发展仰赖于商会自治权的充分尊重，必须以商会内部的“宪法”——章程建设为抓手。章程是商会自治的根本，在推进商会健康发展的过程中需要进一步强化章程建设，甚至要将章程建设放到所有工作的首位。

3.2.1强化对章程制定的引导

认真研究《中国工商业联合会章程》，细化会员大会、理事会、监事会会议运行相关内容，补充会员条件、会员退会程序、会员奖励与惩戒等内容，出台成都市商会章程示范文本，对商会建设中的主要共性问题作出安排，供商会参考选择。重视新设立商会章程的制定质量，加大指导力度；积极引导现有商会根据实践中的具体情况修改完善章程，使章程能真正解决商会运行中遇到的各种实际问题。

3.2.2引导商会重视章程，以章程作为处理内部事务的主要依据

工商联与其他入会的商会、直属商会之间是商会与会员的关系，工商联在工作中对其他商会会员进行管理时，必须坚持章程在内部事务中的“宪法”地位，以商会章程为依据，以章程的约定为据处理各种事务。

工商联指导商会会员处理其内部事务时，必须强调章程在内部事务处理中的“宪法”地位，引导会员商会以其章程为依据进行处理，并将商会遵守章程、运用章程解决问题的情况作为商会考核的重要内容，努力在商会内部培育形成“有事看章程规定、有事依章程处理”的良好运行机制。

3.2.3依托章程强化商会法人治理结构

在章程中明确会员大会、理事会、监事会职责，详细规定其运行机制。在商会运作过程中加强治理结构的运行检查，突出检查理事会、会员大会、监事会的会议召集情况与会议记录情况，督促商会严格按照章程的规则处理内部事务；强化运行情况的考核，运行情况纳入年度评估的核心指标；建立法人治理运行机制的动态监控体系，实时掌握商会的运行状况。

3.3大力提升依法治理能力

3.3.1提升法治观念

市工商联在处理与直属商会、会员企业关系时必须随时以法律法规、商会章程为依据，严格按照事前公布的程序、步骤、措施履行相应职责；根据法律法规的调整以及成都市经济社会形势的变化，及时修改完善相应的规范制度。

引导商会树立依法管理的观念。强化商会领导的法治教育，加强和有关职能部门、法律机构合作，举办形式多样的法律法规培训及相关政策解读，多渠道丰富商会相关人员的法律知识，提升依法办事、依规办事、依章程办事的意识以及主动运用法律原则、法律规则思考与处理问题的能力。

3.3.2明晰职能定位

厘清政府与社会的关系、行政机关与商会职能的边界成为商会能否独立发展、市场化运作、独立法人的关键。通常认为，政府与商会的关系应该是“伙伴关系”[3]，政府“管不了、管不好、不需管”的事务性、辅助性等职能应通过社会自治得以实现，需要通过法律条文的形式将其移交、委托或授权给商会承担。商会组织作为政府公共服务职能履行的辅助者，向社会提供通过自律能够完成的社会公共事务服务，这一定位为商会的职能界定提供了参考，即商会应该在为会员企业、行业、市场服务的基础上，提供部分公共服务，其中为会员企业服务是其核心。为进一步明晰商会的职能，可引入权力清单和社会自治清单的做法，在权力清单基础上发布社会自治指南，权力清单明确政府保留职权，社会自治指南供社会自治组织参考选择，其职能由商会章程加以明确。

3.3.3优化监管机制

各级政府简政放权中必须坚持“放管结合”。政府职能要“转得出”，社会组织要“接得住”，政府还要“管得好”。要建立商会评估制度，用政府监管和市场法则的“两只手”，提升商会组织公信力。

(1)建立合规性监管体制

基于当前我国全面深化改革的新形势与国外行业协会商会的监管经验，我国行业协会商会监管的基本思路是建立合规性监管体制，实现监管重心由事前监管向事中监管和事后监管转移。合规性监管强调商会行为与政府及其部门监管行为都要“依法合规”、“规范有序”。商会活动行为可以自由开放，不设禁区，但必须合乎法律法规；监管主体各项监管工作要依法开展，履行好消极意义上的监管规制角色[4]。这需要工商联与民政等部门通力合作，及时研究合规性监管的制度要求，调整现有监管体制，建立适应合规性监管要求的监管体制。

(2)建立健全市场化监督机制

引入社会评估等第三方监管力量，以社会评估为抓手，突出以评促建，大力引导商会组织参与社会组织评估，制定政策适当补贴获得3A以上等级的商会组织，优先向3A以上等级的商会组织转移政府职能，优先向3A以上等级的商会组织购买公共服务，优先奖励3A以上等级的商会组织，实现第三方评估机构对商会组织的市场化监管。

搭建公众监督平台。搭建商会信息披露平台，公开商会业务活动、营利性项目、政府监管信息、监管结果、信用等级评价等内容，供公众或商会会员查询。建立公众举报机制，保证公民将商会违法违规信息通过有效渠道送到有关监管部门，监管部门需要及时反馈处理结果。建设相应的申诉和救济机制，确保相关利益相关者对行业规则、行业自律制度或其他决定有异议时能有相应的救济机会。

3.3.4加强队伍建设

加强商会主要负责人的培养工作。通过各种培训、考察、交流机会，提升商会主要负责人的依法治理意识和能力。加强对商会秘书长业务培训，推行秘书长持证上岗制度；培育职业化的商会专职工作人员队伍，提高商会的组织建设水平和人才队伍的综合素质；研究完善商会专职人员薪酬制度，吸引具有较强能力的人员充实商会专职管理队伍。

[1] 郁建兴,周俊,沈永东,等.后双重管理时代的行业协会商会发展[J].浙江社会科学,2013(12).

[2] 高翔,吕庆华,张艳霞.当前我国地方商会组织发展的困境与对策——以福建泉州为例[J].长春工业大学学报(社会科学版),2012(2).

[3] 吴斌祥,王斐遒,罗卫国,等.行业协会商会承接政府购买服务须政策法规先行[J].中国社会组织,2014(16).

[4] 郁建兴,沈永东,周俊.从双重管理到合规性监管——全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2014(4).

F279.2

A

2096-0298(2016)11(a)-126-03

①成都市工商业联合会2016年重大调研项目“用法治思维和方式推动商会健康发展”的阶段性研究成果。

李荣(1973-)，男，汉族，四川犍为人，博士，教授，主要从事经济法、产业经济方面的研究；高焰(1974-)，女，汉族，四川宜宾人，博士，副教授，主要从事经济理论及金融市场方面的研究；段莉(1976-)，女，汉族，四川内江人，博士，副研究员，主要从事政治经济学方面的研究；李一凡(1990-)，男，汉族，河北临西人，硕士研究生，主要从事政治经济学方面的研究。