南京工业大学经济管理学院　陈红喜南京工业大学法学院　施雯（通讯作者）　彭鹏程　张丽丽



政策网络视角下大学生创新创业政策变迁的分析①
——以南京为例

南京工业大学经济管理学院陈红喜
南京工业大学法学院施雯（通讯作者）彭鹏程张丽丽

摘 要：南京作为全国重要的科技创新中心，自身拥有丰富的大学生资源与优势，其大学生创业创新政策的发展情况，为全国大学生创业创新政策的制定起着模范带头作用。因此，有必要对其动态的发展进行研究。本文基于政策网络视角理论，具体阐述了各个网络之间的关系以及政策变迁的趋势，从而为完善南京市大学生创业创新政策提出了几点建议。

关键词：政策网络理论创新创业政策变迁大学生

顺应新一轮科技革命和产业变革的浪潮，我国正在加快创新和建设创新型国家的步伐。李克强总理说：“中国永远做开放大国、学习大国、包容大国。从中国国情出发，努力建设成为一个创新大国。[1]”南京作为全国重要的科技创新中心，拥有雄厚的科技资源，这也使南京积累了在创新驱动、转型发展，特别是大众创新创业中的优势。

梳理以往的大学生创业政策，有助于分析政策形成的原因及缺陷，这也是设计合理政策的前提。因此，本文立足于政策网络的视角，针对大学生创业的政策变迁进行具有一定系统性、结构化的分析，在全面展示其政策发展变迁图景的基础上，具体分析各个网络之间的关系，发掘其变迁的动因及趋势。

1　分析工具：政策网络理论及其适用性

对于政策网络的定义，至今没有一个统一的界定。Benson认为，政策网络是“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干组织的联合体[2]”；Peterson认为，政策网络是“在特定的政策部门拥有各自的利益或者‘股份’，并且有能力推动政策成功或者导致政策失败的一群主体[3-4]。”

相较于国外学者，国内学者对于政策网络理论的研究较晚一些。国内学者更多的是将研究重点放在了实证分析上，即在国外学者研究的基础上开展。郁俊莉等运用政策网络理论分析了新时期中国人才政策的变迁的原因[5]；冯贵霞借鉴政策网络分析框架，对大气污染防治政策的变迁做出了解释[6]；董幼鸿通过政策网络理论研究公民参与地方政府政策评估制度[7]。这些通过具体政策进行的分析研究都为国内学者更地的研究该理论提供了实证基础。

2　大学生创新创业政策的变迁

2.1从政策颁布的数量来看

2006年以前，南京市每年颁布的关于大学生创业创新方面的政策几乎很少。2006年以后，南京市开始在国家的号召下，制定了一些地方性政策来鼓励毕业大学生创业。2006年到2009年，政策数量开始缓慢增多。2009年，南京市毕业生就业指导服务中心颁布了《南京市大学生创业示范园管理办法》，开始系统化地管理创业大学生，为他们提供场地和资金支持。大学生创业园的发展，又进一步推动了南京市政府对于大学生创业创新政策的制定与完善。

2011年以后，南京市制定了几个影响深远的创业政策：2012年的“科技九条”和“321”人才计划、2015年的“26条人才新政”等，都是南京市进一步鼓励支持大学生创业的体现。2014年，通过实施“万名青年大学生创业计划”，大学生创业人数连年创历史新高，南京市大学生创业人数已达2963人。正是由于大学生们创业的热情与积极性，促进了政策的完善，而政策的进一步完善又引导激励更多的创业者。

2.2从政策文件中的发文机构来看

从2006年到2015年共有67份文件，但是，70%都是市政府下发的，而其中大部分都是印发转发中央、省里关于加强毕业生就业创业等工作的通知，不具有创新性，没有结合本市创业创新的具体情况。虽然有几条关于大学生创业税收优惠方面的政策，但力度却不够明显，显得有些敷衍了事。而其他部门在制定政策方面显得力不从心，各个发文机构所制定的政策有的甚至互相重合，显得十分累赘，让创业大学生不能一目了然地知道相关政策。

3　南京大学生创业政策执行的政策网络分析

3.1政策社群依旧保持主导地位

政策社群的重要性在于，它需要同其他各个网络进行不同程度的互动。社群网络需要府际网络对于政策的执行，并且需要它们及时反馈政策执行的实际情况，以便对政策进行调整。在中国大学生创业政策制变迁中，政策社群的主导地位一直保持不变。虽然随着中国社会的不断进步，社群网络的主导权逐渐弱化，但是，它在整个政策制定和推行中的重要地位是无法被替代的。因此，从这个意义上说，其主导地位仍然不变。

3.2府际网络从被动接受到主动参与

府际网络主要是政策的执行者和推动者，但是，从上文可知最初的几年南京市在大学生创新创业政策上没有过多的创新与推进，发文数量少之又少，基本上属于被动式参与。随着社会经济的发展，南京市政府的要求也在一定程度上得到了中央的关注与响应，它们之间的互动必然造成了创业政策的调整与完善。总体来看，南京市政府在大学生创业政策制定方面的灵活性和自主性提升了很多，根据本地的实际情况制定政策来极大推动在宁大学生创业积极性的政策。

3.3专业网络的参与度不断加深

在政策变迁中，专业网络的参与度不断加深，政策越来越人性化，考虑了包含各个利益群体的诸多方面。考虑到大学生这个群体的特殊性，刚毕业缺少资金经验等，他们将资金扶持、场地扶持、减免税收等加入了政策中。最初，对这方面研究的学者不多，一些专家也无法参与到政策的制定中。但如今，创业导师这种专业方面的专家出现了，对创业政策的研究也变多了，这都为府际网络和社群网络提供了很多专业帮助。

3.4议题网络的话语权由弱变强

政策初期阶段，议题网络的地位无足轻重，只有社群制定了政策并颁布实施才能知道，他们对政策的建议也无法传达上去。但是随着社会的发展、网络的普及，越来越多的人能够在网上自由发表言论，政府也会就某项政策询问公众的意见。如今在“众创”的背景下，学校开设创业指导课程，能够从课程的反映中得到关于大学生创业的资讯，从而反馈给府际网络和社群网络，为政策的完善提供建议。

4　完善南京市大学生创业创新政策的建议

4.1政策制定不仅要重量还要重质

虽然南京市政府近几年在支持完善大学生创业创新方面加大了力度，但是数量上去的同时，不能忽视质量。一些政策存在着和其他政策相互矛盾、重合的地方，因此，急需要成立一个专门制定与管理大学生创业创新的部门来更好的指导大学生创业，该部门所制定的政策也能够更加满足大学生的实际需要。

4.2政策制定要贴合实际情况

虽然政策逐渐增多，但是税收优惠以及创业投资资金方面的支持力度一直不够。南京市应该针对大学生群体较为突出的初创资金缺乏问题，出台创业补助、减免办法，设立由政府资金引导，社会、高校等多方投入的资金来扶持大学生创业。另外，需要贴合创业企业的实际情况进行征税，减轻他们的压力，为他们带来更大的发展空间。

4.3政策制定要切实落实得当

要进一步调整和充实现有政策，重点完善和扶持政策，以促进高校毕业生创业为取向的帮扶就业政策，加强对基层政策指导和服务。重视政策的执行情况，做好动态监测和评估工作，确保各项政策全面落实，取得实效。

参考文献

［1］ 李克强.紧紧依靠改革创新 增强经济发展新动力——在第八届夏季达沃斯论坛上的致辞［N/OL］.新华社，http：// www.gov.cn/guowuyuan/2014-09/11/content_2748703. htm，2014-09-10/2015-09-27

［2］ K.J.Benson.A Framework for Policy Analysis［C］.Interorganizational Coordination：Theory Research and Implementation.A：Iowa State University Press，1982.

［3］ 邓凡.异地高考政策执行困境与破解——基于政策网络视角的研究［J］.教育发展研究，2014（05）.

［4］ 林震.政策网络分析［J］.中国行政管理，2005（09）.

［5］ 郁俊莉.新时期中国人才政策变迁分析——基于政策网络视角［J］.宁夏党校学报，2014（04）.

［6］ 冯贵霞.大气污染防治政策变迁与解释框架构建——基于政策网络的视角［J］.中国行政管理，2014（09）.

［7］ 董幼鸿.论公民参与地方政府政策评估制度建设——以政策网络理论为视角［J］.上海行政学院学报，2009（07）.

［8］ 任勇.政策网络的两种分析途径及影响［J］.公共管理学报，2005（03）.

［9］ 吴瑾.科技型中小企业技术创新基金政策变迁研究——基于政策网络的视角［J］.科学学研究，2012（03）.

［10］ 王春梅.南京创新发展的政策演化研究——基于南京2003-2012年创新政策的文本分析［J］.中共南京市委党校学报，2014（03）.

［11］ 王春梅，黄科，郭霖.基于社会网络分析的南京创新政策研究［J］.科技管理研究，2014（15）.

中图分类号：F069

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）05（a）-191-02

基金项目：①国家软科学研究计划项目“提升南京企业技术创新能力的机理、路径与对策研究——基于‘政产学研金介’协同创新的视角”(2013GXS2D024)；“基于复杂社会系统协同服务的理论与实践”(2014GXS4D109)；江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“协同创新视域下江苏技术转移的路径、机制与对策研究”(2013SJB6300043)；“科技资源共享与地方政府创新机制研究——基于‘政产学研’协同创新的新视角”(2012ZDIXM031)；江苏省软科学研究项目“江苏推荐大众创新创业的机制及政策体系研究”(BR2015059)；南京工业大学哲学社会科学科研创新团队资助项目(SKTD201503)。

作者简介：陈红喜(1973-)，男，汉族，江西莲花人，博士，南京工业大学副教授、硕导，南京大学博士后，主要从事科技创新等方面的研究；施雯(1991-)，女，汉族，江苏丹阳人，硕士研究生，主要从事产学研合作方面的研究；彭鹏程(1991-),男，汉族，江苏张家港人，硕士研究生，主要从事知识产权管理方面的研究；张丽丽(1992-)，女，汉族，江苏徐州人，硕士研究生，主要从事协同创新治理方面的研究。