摘 要：随着我国农村老年人口不断增加，农村老年人的养老问题逐渐成为社会关注的热点问题。探究基于人口老龄化背景下的农村养老保障问题显得尤为重要，文章以经济欠发达的江苏苏北地区农村为例，分析了该地区人口老龄化的现状和存在问题，重点研究该地区农村自身养老功能的弱化、养老模式的缺失及国家相关政策制度的不完善，并提出了相应对策建议，希望对类似的农村落后地区养老保障起到借鉴作用。

关键词：人口老龄化 农村养老 苏北地区 现状分析

中图分类号：F840

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）08-065-02

根据国家统计局最新公布的2014年全国人口普查数据显示，全国人口由2000年的12.65亿上升至13.68亿，65岁及以上人口占10.06%，而2014年江苏省的人口抽样数据显示，65岁及以上人口占江苏省总人口的12.06%，比第五次人口普查增长3.30%。数据显示，我国已进入世界老龄化国家的行列，且呈现出老年人口基数大、增速快、高龄化、空巢化趋势，其次我国未富先老的基本国情以及小型化的家庭结构，更凸显了农村的养老保障问题{1}。

一、苏北落后地区发展现状

（一）苏北地区的界定

苏北地区，即指江苏省内的北部地区。苏北地区行政划分包括徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁5个地级市，共40个县（市、区）。与苏南、苏中相比，苏北城镇化发展程度低，为当地农民提供的就业岗位较少；经济发展方面，在人均生产总值和农民居民人均纯收入上都远低于苏南、苏中，且存在很大差距。

（二）苏北农村老人生活现状

王旭光在苏北连云港赣榆区墩尚镇抽样调查了161位老人，获得的数据具有一定的代表性，其调查结果显示：在年龄分布方面，60～69岁的占58%，70～79岁的占30%，8O岁及以上的占12%；在文化程度方面，不识字的老人占32%，小学文化占54%，初中文化占12%，其他占2%；在劳动能力方面，65%的老人力不从心，不能从事农业耕作，32%的老人能够从事少量农业耕作，3%的老人还可继续农业耕作；在养老模式选择方面，161位老人中自我养老、家庭养老、土地养老和社会保险养老的人数分别是107、42、8和4人，由此可见，在苏北农村地区，选择自我养老和家庭养老模式的老人占百分比较大，为92.5%。

二、苏北地区农村养老保障面临的主要问题

（一）自我养老能力不足

在生活保障方面，苏北农村老人劳动能力渐渐丧失，没有固定收入，偶尔劳动所得的收入很少，不足支撑自身养老。等到完全丧失劳动能力时，就必须依赖外出打工的儿女和政府政策的帮扶救助。在生活环境方面，因苏北地处落后地区，住房条件差且居住分散，农村老人缺乏基本的服务条件、业余生活单调。在思维方式上，大多数苏北农村老人文化程度较低，传统思想根深蒂固，所以不认同新型的养老模式。由此可见，苏北农村老年人的经济保障能力很弱、生活环境较差、思维方式较保守，自我养老能力明显不足。

（二）家庭养老功能弱化

首先，苏北地区由于经济落后，大多数农村青壮劳动力去苏南城市或上海、杭州打工，有些甚至更远，子女常年在外打工，近距离一年只能回家乡一两次，远距离的回家机会更少。农村家庭结构发生了变化，首批独生子女家庭大大缩减了多子女家庭比例，3+2+2（即小家庭一家三口和双方父母）家庭变多，由过去的“与父母合居”逐渐向“与父母分居”模式转变。其次，子女与父母长期分离，淡化了相互之间感情，传统文化中尊老、敬老、养老的美德逐渐淡忘。据民政部的数据显示，截至2014年底，中国城乡空巢家庭超过50%，部分城市达到70%，其中农村留守老年人口达4000万人，占农村老年人口的37%，这些都加剧了该地区农村家庭养老功能的不断弱化。

（三）农村自身存在的问题

1.从历史延续看，苏南地区地理区位、工业基础优势明显，经济内生动力和外部推力较强，而苏北地区一直以农业、渔业为主导产业。农民人多土地少，乡镇（村）企业、培育农户不发展，农村劳动岗位少，年轻劳力多外出打工，留守农村的只剩老弱人员，农民依靠土地自足养老能力降低。在相对贫困的苏北农村地区，老年人的日常生活尚可维持，但若遭遇疾病或其他重大变故，生活就会陷入困顿不堪的境地，所以苏北农村养老保障问题有待进一步完善。

2.农村基层养老功能缺失。苏北农村由于经济贫困和社会发展滞后，村级可支配资金偏少，现有落后的苏北农村集体经济不能为基本的养老服务和人力资源提供支持，村级基本没有养老服务组织及养老机构，大多数村委会也没建立老年人活动组织和活动场所；同时，由于多种客观原因还造成村级养老金发放不及时，农村大多数老人享受不到基层组织的养老福利。苏北村级基层组织功能缺失、经济贫困、资金缺乏等因素给苏北农村养老带来很大影响。

（四）国家层面存在的问题

1.国家财政资金压力大。根据2015年农村养老保险新政策法规，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准自2014年7月1日起由原来的55元/月提高至70元/月{2}。对于现在的政府财力状况而言，就当前人口老龄化加剧背景下，农村基础养老金的支出压力很大，大幅提高农村居民基础养老金不切合实际，仅仅靠国家财政资金很难保证农村老年人晚年的生活质量。

2.农村养老保险资金给付缺乏保障。一是政策有待完善。新农保基本政策规定满60周岁以上的农村老人享受社会养老待遇，无须缴费可直接领取养老金，但有“捆绑”的必要参保条件，即其符合条件的子女要参加新农保，若子女不愿意或不能及时参保，会影响父母领取养老金。二是有参保真空现象。农村老人由于对政策不了解、参保意识不强、家庭经济特别困难等原因未参保，导致其无法享受新农保政策。三是补助费偏低。尽管基础养老金最低标准较过去有所提高，但物价上涨，现有养老金标准远不能满足老人每月基本生活需要。

三、完善苏北地区农村养老保障的基本措施

（一）发挥政府主导作用，加大财政的支持力度

一是明确政府在养老保障体系中的职责，建立合理的农村养老保障制度。二是加大养老专项财政资金投入，增加“新农保”投入比，调动农民个人参与积极性，同时考虑地区发展的不平衡，在江苏省内，应更多地为苏北落后地区给予政策倾斜，对于特殊群体，投入专项资金。例如：对农村无社会保障老人和丧失劳动力的老人在最低生活保障基础上给予专项资金补贴，保证他们基本养老。三是坚持现有政策、制度，统筹城乡发展，做好新农保、城居保与职工基本养老保险的相互衔接。四是养老保障要结合“三农”建设问题，加强农村农业基础设施建设，出台一系列支农惠农政策，争取各种外部投资、技术引进等方式来帮助扶持农民，确保他们分享经济发展的成果，促进农业增效，保障农民利益，提高农民收入。

（二）发展农村的“多支柱养老保障模式”

综合考虑国家养老保障政策及苏北地区财政现状，采用“多支柱养老保障模式”可以缓解苏北地区农村养老保障相关问题{3}。具体阐述如下：

1.非缴费型的最低养老保障。这是宪法给予公民的保障权利，由政府提供最低生活保障，对于家庭经济困难的，通过发放救助金来提供养老支持，尤其体现在加强五保户的养老保障上。在具体操作实施过程中，相关部门要充分尊重老人意愿，从老人的实际情况和客观的地理条件出发，通过入住养老院的集中供养或提供资源让其在亲属家养老等方式开展。

2.缴费型的社会养老保障。目前正在实施的新农保，即筹资是由个人、集体和政府共同承担，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。在政策方面，要逐步探索取消新农保家庭捆绑参保政策，努力实现全覆盖；在宣传方面，村干部应带头，解读政策，引导农民自觉参保。

3.家庭（或居家）养老保障。家庭养老的优点是：（1）成本低，老人的生活开支和日常照料由家庭成员提供；（2）满足老人的心理需求，促进老年人的身心健康。家庭养老是我国孝道的体现，仍然是我国传统的养老方式，如今，虽然社会养老已成趋势，但并不会完全替代家庭养老，从某些角度来说，精神慰藉比物质提供更重要。对农村老年人来说，在自己晚年生活中，希望和子女一起生活，家庭养老是自然而然的精神选择，符合中国国民的情感需求，也是目前我国主要养老方式。

4.综合型养老保障。根据发达国家地区的实践经验，结合苏北地区的经济和社会发展现状，建议如下：（1）探索采取“民办公助”模式，鼓励社会组织或个人兴办养老机构，促进民办养老院的竞争与发展，政府对符合条件的养老机构进行监控，给予相关优惠政策，缩减各类行政费用，按照入住老年人数量予以一次性资金补贴。（2）政府还应引导民办养老院跳出传统的养老服务思维，探索适合落后地区农村的养老服务模式，丰富服务内容，统一管理，连锁经营，建立品牌服务；探索土地换保障模式，苏北地区可以根据《中共十八届三中全会》文件精神，探索推进农民住房财产权或承包地经营权的抵押、担保、转让，盘活农村资源，赋予农民更多财产权利，使农民“以房养老”、“以地养老”成为可能{4}。

（三）积极推进医养结合

加强与高等院校及职业院校合作，建立“校企合作”人才实训基地，大力培训农村专业医护人员，选择医药卫生专业的优秀大学生或职业院校护理学员到基层农村支医，提升村镇级相关人员的医疗、管理、营养、护理、康复、心理等方面综合素养；鼓励中小养老机构设立医务室，为不同需求的老人提供“医养结合”服务，解决医疗资源贵、老人负担不起的问题，使老人有尊严地养老。

（四）大力推进正确养老观念的宣传教育

农村老人本身存在的固有观念以及对养老政策的认识不足，因此，通过宣传教育树立正确的养老认识显得非常重要。未来要完善养老保障、养老福利、养老保险“三位一体”的养老体系，做到以家庭养老为基础，社区养老和机构养老作补充。农村年轻人要提前进行养老规划，参加政府的基本养老保险和医疗保险，也可根据需要进行商业保险等。

四、结语

综上所述，我国农民占人口的大多数，是当之无愧的农业大国，而老年人口不断增长，使农村养老保障问题显得尤为突出，积极探索符合中国国情的农村养老模式势在必行。江苏苏北农村为经济相对落后地区，分析其养老保障现状具有一定的代表性。建议要以科学发展理论为基础，积极宣传树立正确养老观念、加大政府财政的支持力度、发展农村的“多支柱养老保障模式”、积极推进医养结合。建立和完善农村养老保障机制，是新时期提高农村居民生活质量的基石，也是推动新农村发展以及建设和谐社会的关键。

[基金项目：本文系“西南交通大学2015年大学生科研训练计划项目（SRTP）：成都养老模式多元化研究”的研究成果之一（项目编号：152603）。]

注释：

{1}吴玉韶.中国老龄事业发展报告（2013）[M].北京：社会科学文献出版社，2014

{2}黄云婷，吴青蔚.江苏农村居民收入差距分析——基于苏南、苏中、苏北的研究[J].新疆农垦经济，2010（7）

{3}王旭光.农村养老状况及改进措施——以江苏省赣榆区墩尚镇农村为例[J].北京农业，2015（5）

{4}艾宏伟.构建新形势下农村养老保障体系——基于苏北地区实证研究[J].湖北函授大学学报，2014（19）

（作者单位：西南交通大学经济管理学院 四川成都 611756）

[作者简介：王希（1994—），女，江苏淮安人，西南交通大学经管学院，双学士学位，研究方向为经济学。]

（责编：若佳）