郑旭

对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》）已于近日正式公布。

根据《意见》要求，明年年底前，中央和国家机关各部委、县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，事业单位探索建立法律顾问制度。

《民生周刊》记者了解到，律师根据服务对象的不同可以划分为社会律师、公职律师和公司律师。而就公职律师制度而言，从概念提出到制度发展沿革，已在我国存在20余载。

有数据显示，到2011年年末，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均开展了公职律师试点工作，中国证监会等13家中央单位公职律师试点工作开展顺利，截至2014年底，全国公职律师已达6800多人。

尽管法律顾问、公职律师被誉为党政机关的“法治高参”，但由于该制度此前一直处在摸索阶段，党委系统聘请法律顾问或公职律师在各地并不多见，故而上述《意见》甫一公布，即被视为又一份有利于党内法规体系完善的顶层设计。

此外，《意见》既提出普遍设立法律顾问又明确分类推行，根据实际需要采取联合或单独聘请法律顾问，配备专职或兼职法律顾问等灵活方式，不搞形式主义，避免资源浪费。

而对于这份顶层设计出台后所能发挥的积极作用，有专家指出，普遍推行法律顾问、公职律师制度，不仅有利于监督和制约权力、防止权力滥用，预防和杜绝各类违法违规行为的发生，还将有利于不断革除体制机制弊端，更好地把各方面的制度优势转化为国家治理和社会治理的效能，提高制度执行的能力和水平。

漠视“法治高参”意见将被追责

正如前文所述，公职律师制度实际上在我国由来已久。

1993年12月，国务院批复同意的《司法部关于深化律师工作改革的方案》明确规定：“通过试点，逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍，担任法律顾问，代理行政诉讼，维护政府和行政部门的合法权益。”随后的1994年8月，司法部在全国司法厅（局）长座谈会上首次提出“公职律师”的概念，并要求在有条件的地方试行公职律师制度。

改革催生了公职律师这一概念后不久，1995年，上海浦东新区率先开展公职律师试点，此后，北京、南京等地陆续进行试点工作。

在总结各地试点经验的基础上，2002年，司法部公布《关于开展公职律师试点工作的意见》（以下简称《试点工作的意见》），对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题进行了规范。

现在看来，《试点工作的意见》在设计上是否能让公职律师保持其独立性，还是业内谈及的热点话题。

《试点工作的意见》规定：“公职律师由所在单位管理，司法行政机关负责其资质管理和业务指导。”这也就是说，公职律师的公职身份决定同其他公职人员一样，录用或任命、业务考评、晋职、报酬和福利待遇等受所在单位管理，同所在单位具有行政隶属关系。

于是就有观点认为，这种管理模式导致公职律师在提供合理的法律意见时容易受所属单位或领导意志的干扰，同理，所提供的法律意见常常被冷落甚至被漠视。

最为关键的是，“之前没有刚性文件去约束党政领导应当听取而不听取的‘任性之举，或者听取了又没有采纳而造成重大损失后该如何追责。”

此次两办印发的《意见》明确，党政机关讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见；依照有关规定应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。

《意见》同时明确，对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

对于上述制度设计，北京大学法学院教授姜明安在受访时认为，将“有助于推动党政领导认真对待法律顾问的意见，积极采纳其合理意见，也能够调动法律顾问的积极性，发挥专长提出合格的法律意见”。

明确履职职责杜绝形式主义

梳理此次《意见》全文，不难发现，《意见》对党政机关法律顾问的履职职责作出了明确规定：即为重大决策、重大行政行为提供法律意见；为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务，以及参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证；参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同等六项责任。

对此姜明安指出，以前对法律顾问的职责，各地规定不尽相同，有的地方不明确，影响其职能的发挥。现在中央要求县以上党政机关普遍设立法律顾问，需要投入大量的人力物力财力，就必须统一明确法律顾问的职责，防止形式主义。

除此之外，《意见》就什么样的人才有资格担任党政机关法律顾问、公职律师也提出了明确的要求。

《意见》明确，党政机关的法律顾问，以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加。目前已经在党政机关担任法律顾问但未取得法律职业资格或者律师资格的人员，可以继续履行法律顾问职责。但在国家统一法律职业资格制度实施后，此类人员应具有法律职业资格或者律师资格。

外聘的法律顾问，需具有良好职业道德和社会责任感，在所从事的领域是具有一定影响和经验的法学专家，或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师，而且要未受过刑事处罚，未被司法行政部门处罚过，也不能被律协处分过。

针对这样的要求，在专家看来“是很有必要的”。

中华全国律师协会副会长吕红兵认为，政府法律事务头绪众多、事务繁杂、涉及面广、时间紧急，新事项层出不穷、老问题盘根错节，其复杂性、专业性、艰难性，均对法律顾问在政治素质及专业水准上提出了更高标准、更严要求。

亦有学者指出，党政机关的决策、出台的政策，往往牵涉面广，有的与广大老百姓切身利益密切相关，有的涉及一个地区未来的发展方向，有的可能影响到社会稳定，实施存在较高的风险，需要专业能力强、经验丰富的高水准法律人才匹配把关。

“法治高参”没有权利上的特殊化

《民生周刊》记者注意到，按照《意见》要求，外聘法律顾问应通过公开、公平、公正的方式遴选，工作期间不得泄露国家秘密等，也不得利用其在工作期间获得的非公开信息或便利条件牟利，不得以法律顾问的身份从事商业活动以及与法律顾问职责无关的活动。党政机关可以设立公职律师，其本身不但要求是公职人员，而且要获得公职律师资格。

“如此规定是维护国家利益、公共利益的需要，避免以权谋私。”姜明安强调，“法律顾问、公职律师没有权利上的特殊化。”

姜明安的分析也被其他专家学者认同。

有评论认为，《意见》的出台实施对律师也提出了更高的要求。党政机关法律顾问的履职行为带有一定的“公务性”，应当按照公职人员的标准，做遵守法律、恪守道德的模范，两袖清风，清正廉洁，不谋私利，保守秘密，守住底线，不逾红线。做到廉政且勤政，不仅招之能来、来之能战，而且主动行为，既为政府法律风险防范保驾护航，也为政府依法科学决策建言献策。

需要提及的是，过去，一些地方党政机关存在免费使用法律顾问或象征性付费的情况。为此，《意见》也明确，党政机关要将法律顾问、公职律师经费列入财政预算，采取政府购买或者财政补贴的方式，根据工作量和工作绩效合理确定外聘法律顾问报酬。

有观点指出，法律顾问的报酬不可能按照市场价格付费，但其付出也应当得到相应的报酬，通过列入财政预算保障，根据工作量和绩效确定报酬，有助于推动法律顾问制度长远发展、党政机关获得更加优质的法律服务。

中国人民大学法学院副教授王旭就曾撰文指出，作为依法治国的一支重要力量，律师群体有责任通过普遍的法律服务，使国家与社会建立起统一的法律价值体系、风险预防体系和纠纷解决体系，从而实现法治的理想。

“律师职业功能的重塑与再挖掘，必然会提升法治建设的绩效，充分释放出人才的红利，进而为中国法治创造新的前景与活力。”王旭说。