王 力



迈向现代化的中国国际税收

王 力

中国国际税收研究会会长 王 力

随着经济全球化、税收国际化趋势日益发展，国际税收已经突破传统主权和地理边界，成为国际政治经济舞台上的重要力量。今年5月，第10届税收征管论坛（FTA）大会将在北京举行，国际社会越来越多地把目光投向中国、聚焦中国。在中国国际税收迈向现代化进程中的重要时刻，回顾昨天、总结今天、展望明天，具有重要的历史意义和现实意义。

一、伴随国家对外开放步伐昂首前行

历史总是能给人以深刻启示。1979年5月，中国财政部税务总局召开全国税务工作会议，研究建立中国涉外税制，开启了中国国际税收的新时代。回顾中国国际税收现代化进程，我们愈加感到，中国国际税收现代化同中国对外开放进程和国际地位提升紧密相连。

（一） 改革开放初期以“引进来”为主的涉外税收发展阶段

改革开放初期，中国采取了以“引进来”为主的一系列重大举措。这一时期的中国国际税收，主要是处在针对引进国（境）外资金、企业、技术和人才的需要，创造条件、多予优惠和加强管理的“涉外税收”发展阶段。20世纪80年代初，《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》通过并实施，与其他税收法律法规相配合，形成了一套相对完整适用的涉外税收制度，为解决涉外企业和个人所得税征收管理等问题提供了法律保障，维护了国家税收权益和纳税人合法利益，适应了涉外经济发展的需要，促进了中国对外开放战略有效实施。

（二）服务“引进来”与“走出去”并重战略的国际税收发展阶段

党的十六大提出“坚持‘走出去’与‘引进来’相结合的方针”，标志着中国对外开放已经从初期主要依靠“引进来”发展到“引进来”与“走出去”并重的新阶段。这一时期的中国国际税收，由过去以“超国民待遇”吸引外资为主的“涉外税收”，转向以既要完善和落实吸引外商投资的税收政策，更要进一步强化对“走出去”企业的税收服务和管理工作的“国际税收”发展阶段。2001年，中国加入世界贸易组织（WTO），对外商投资企业和外国企业实行国民待遇，国际税收工作逐渐与国际通行规则接轨，国际税收法律法规体系逐步完善，跨境税源管理力度不断加强，国际税收合作与协调能力显著提升。2008年开始实施新的《中华人民共和国企业所得税法》，将中外企业税收制度统一，第一次形成了较全面的反避税法律体系，提升了非居民税收管理整体水平，有效改善了国内的投资环境，促进了中国企业“走出去”参与市场竞争，更好地维护了国家税收主权和企业的合法权益。

（三）助推构建开放型经济新体制的大国税收发展阶段

党的十八大提出适应经济全球化新形势，全面提高开放型经济水平，开启了中国国际税收的“大国税收”发展阶段。这一时期的中国国际税收，适应大国外交和构建开放型经济新体制的要求，贯彻落实习近平总书记在20国集团（G20）领导人峰会上关于“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”的重要讲话精神，按照《深化国税、地税征管体制改革方案》工作部署，积极参与“税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动计划”等国际规则制定，牢固树立大国税务理念，充分展现大国责任担当，深度参与全球税收合作，服务和支持“一带一路”和自由贸易区建设，深化内地和港澳台合作，为到2020年基本建成与大国地位和对外开放格局相适应，具有中国特色的国际税收新体系，实现国际税收管理体系的全面升级和现代化，更好地服务对外开放大局，助推构建开放型经济新体制发挥了重要职能作用。

二、围绕打造国际税收升级版砥砺奋进

“十二五”时期（2011—2015年，下同），中国对外开放进入新的战略机遇期，实现了从资本输入到资本输出的历史跨越。与此同时，世界各国围绕税源国际化，维护国家税收权益的竞争日趋激烈。“明者因时而变，知者随世而制。”中国税务部门与时俱进、开拓创新，倾力打造“国际税收升级版”，为维护国家税收主权，提升国际税收管理质量和效率，提高服务跨境纳税人水平，形成更加积极主动、互利共赢的对外开放新格局做出了重要贡献。

（一）坚定维护国家税权，强化跨境税源管理

维护国家税收权益始终是国际税收工作的核心职责。在经济全球化和BEPS时代世界税收规则重塑的背景下，需要以风险管理为导向，进一步强化跨境税源管理，以有效防止税收收入流失和国家税收主权受损，提升中国在国际税收领域的地位和作用。

1.反避税防控体系基本健全

国际税收管理平台开发成功并上线运行，实现了国际税收工作全领域、全流程信息化管理，统一规范国际税收分析、跨区域协作和管理流程，分国家、分行业、分地区、分年度监控跨国公司利润水平。中国税务部门成立了专门负责对外投资税收服务和管理的境外税务管理部门；反避税部门一分为二，分别负责反避税调查和对外谈判。中国国际税收已经从过去主要是对引进的外资企业进行税收管理，发展为引进外资与对外投资并重的全面的税收管理。作为中国落实G20关于BEPS行动计划成果的第一份文件，《一般反避税管理办法》的颁布实施，规范和加强了跨境税源管理，得到国际社会好评。反避税专业队伍由“十一五”时期的95人增加到262人，队伍更加年轻化、专业化，工作质效、工作作风明显提升。集“管理、服务、调查”三位于一体的反避税防控体系发挥了重要作用。“十二五”时期，反避税调查1 203件，结案1 048件，增加税收收入2 187亿元，年反避税收入由2011年的239亿元增加到2015年的610亿元，增长了1.55倍，年均增长26.4%。

2.非居民税收管理不断加强

中国税务部门按照遵从收入来源地税收管辖权原则、全面加强对取得来源于中国境内所得的非居民企业和个人的税收管理要求，完善非居民税收管理机制。针对非居民税源具有相对集中又广泛分布、流动性和隐蔽性较强等特征，把非居民纳入日常专业化税收管理，及时识别并控制税收风险，采取相应的税源监控手段，加强源泉扣缴管理，有效防范非居民税收流失。充分利用居民企业税收管理成果，从居民企业发现非居民税源。抓好税收协定执行，确保非居民企业和个人及时准确享受税收协定待遇；落实协定条款，防范非居民滥用税收协定逃避税。《关于非居民企业间接转让财产企业所得税若干问题的公告》有效防范了境外居民间接转让中国财产规避中国税收的行为；《非居民纳税人享受协定待遇管理办法》规范和加强了取消审批后的事中事后管理，加强了对协定滥用等避税行为的防范；《关于企业向境外关联方支付费用有关企业所得税问题的公告》，有效遏制了跨国企业通过对外支付大额费用侵蚀中国税基、转移中国利润的避税行为。“十二五”时期，非居民企业税收收入6 171.03亿元，由2011年的1 025.89亿元增长到2015年的1 526.82亿元，增长48.83%，年均增长10.45%。

3.税收情报交换作用充分发挥

中国居民纳税人海外税收遵从一直是税收征管的难点，纳税人通过离岸税收筹划等方式逃避纳税义务的行为时有发生。中国于2010年以成员国身份加入国际联合反避税中心（JITSIC），使中国税务机关在国际反避税领域有了务实合作的平台。2012年5月，中国在西班牙马德里召开的税收透明度和情报交换全球论坛同行审议小组会议上，被确认税收透明度和情报交换要素全部达标，实现了无瑕疵通过，对中国在经济全球化趋势下应对纳税人利用国与国之间税制和税收征管措施的差异进行不良税收筹划具有重要意义。2014年1月，中国国务院《关于修改〈国际收支统计申报办法〉的决定》正式施行，要求拥有海外金融资产和负债的中国居民个人，必须按照国家外汇管理局规定，申报相关情况。同年6月，中美两国以对等交换信息的方式，就《海外账户税收遵从法案》（FATCA）的实施达成初步协议，为中国税务部门会同有关部门推动税银信息共享，加强中国纳税人海外税收遵从管理，打击跨境逃避税行为提供了良好契机。“十二五”时期，共核查各类案件2 250件，对外发出自动情报12万余条，查补税款56亿元。其中，2015年核查案件400余件，查补税款10亿元，有效震慑了纳税人跨境逃避税行为，维护了国家税收权益。

（二）主动服务开放战略，优化跨境纳税服务

服务对外开放战略始终是国际税收工作的出发点和落脚点。随着亚洲基础设施投资银行（AIIB）的成立以及“一带一路”战略的全面实施，税收成为企业跨境投资面对的主要问题。中国税务部门提出了税收从“谈签协定维权益、改善服务保发展、加强合作谋共赢”三个方面，围绕税收协定、纳税服务等，采取10项有力措施，服务“一带一路”发展战略的总体要求，助推国家对外开放战略。

1.谈签协定维权益

积极稳妥进行协定谈签，进一步加强涉税争议双边磋商，充分利用双边税收协定项下的双边磋商机制，开通税务纠纷受理专门通道，为跨境纳税人避免双重征税或税收损失尽力服务。中国与越南签署了《中越北部湾海上油气勘探开采税务合作协议》，成功解决了两国勘探开采海上油气资源税收管辖权的划分问题；与俄罗斯签署了中俄税收协定议定书，实现了中国金融机构对俄贷款利息零税率，极大地促进了中国对俄投资和“一带一路”战略在重点国家的实施，显著提高了中国商业银行在俄竞争力；与智利签署了中智税收协定，吸纳了BEPS最新成果，为中国对智利投资创造了良好的税收法律环境；与罗马尼亚税收协定修订性谈判达成一致，对所有间接投资所得规定了3%的低税率，大大降低了中罗两国投资者的税收负担，促进了中罗经济合作，并为修订中国与其他中东欧国家间的税收协定、改善“一带一路”战略在中东欧国家的税收环境奠定了良好基础；与津巴布韦签署了中津税收协定，大大降低了中国对津巴布韦投资税收负担，有力促进了中国对津投资；深化了与荷兰、蒙古、埃塞俄比亚以及金砖国家的税务合作。

内地与香港、澳门的税收协议，促进了内地与港澳经济的紧密联系。2015年8月，海峡两岸避免双重课税及加强税务合作协议正式签署，两岸税收合作框架得以正式建立，促进了两岸直接投资。

2.改善服务促发展全面开展对“一带一路”沿线国家和中国主要投资目的地在内的95个国家和地区的税收政策研究，实现国别税收信息研究全覆盖；分国别发布“一带一路”国家税收指南，介绍有关国家税收政策，提示对外投资税收风险，受到纳税人普遍欢迎；分期分批为中国“走出去”企业开展税收协定专题培训及问题解答，帮助企业利用税收协定保护自身权益，防范税收风险；开通12366（国际）纳税服务中心双语网站和双语咨询，编辑出版中英文《中国税务报告》和《中国纳税服务规范》（英文简版），为跨境纳税人提供优质的政策推送、纳税咨询和风险提醒等服务；合理引导注册会计师事务所、注册税务师事务所等中介机构“走出去”，提供重点投资国税收法律咨询等方面服务；在投资相对集中的“一带一路”沿线国家，为“走出去”企业进行税收协定和对外投资税收政策专题宣讲，为纳税人提供更加个性化的服务和管理。

3.加强合作谋共赢

建立“一带一路”沿线国家税收沟通机制，利用双边税收协定项下的情报交换机制和多边税收征管互助公约项下的金融账户信息自动交换机制，与“一带一路”国家相互提供税收信息，提高税收透明度，为企业构建公平的税收环境；推动多边税收合作；以帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力为重点，为“一带一路”沿线的发展中国家和低收入国家提供培训等方面的援助。

截至“十二五”末，中国已经与“一带一路”沿线53个国家签署了避税双重征税协定，与115个国家或地区建立了避税双重征税协定的情报交换协定在内的双边税收合作法律机制，基本覆盖了中国主要投资目的地和投资来源地。中国利用税收协定下的双边磋商机制，积极与协定伙伴国就跨境涉税争议开展双边磋商。截至2015年底，成功与有关国家双边磋商191例，为跨国企业消除国际重复征税300余亿元。“十二五”时期，共受理协定待遇审批和备案45 213件，为符合条件的非居民纳税人减免税款738亿元。

（三）深度参与国际合作，增强国际影响力和话语权

深度参与国际合作，增强国际影响力和话语权是中国国际税收的发展方向。“十二五”时期，国际税收体制处于关键转折期，国际税收规则历史性重塑，对中国深度参与国际合作，增强国际影响力和话语权提出了更高要求。中国税务部门乘风借力、主动作为，让国际税收领域听到中国声音，看到中国方案，进一步增强了中国和发展中国家的税收国际影响力和话语权。

1.加强国际税收征管协作

2013年8月，中国国家税务总局局长王军代表中国政府签署了《多边税收征管互助公约》。2015年7月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议批准《公约》，为中国提高对跨境纳税人的征管和服务水平，营造公平透明的税收环境，提供了充分有效的国际税收征管协作手段。目前《公约》已经生效，并签署了《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局间协议》，为在2018年9月前实施《金融账户涉税信息自动交换标准》奠定了法律基础。

2.积极参与国际规则制定

中国税务部门积极参与联合国和G20国际税收规则制定。在联合国2012年发布的《发展中国家转让定价手册》中，写入了中国提出的节约成本、市场溢价和营销性无形资产等理念，并专门增加章节陈述中国、巴西、印度和南非四国采用的转让定价方法，较好地维护了发展中国家税收利益。中国税务部门成立G20税改小组，制定了37项具体工作任务，进一步做好G20税改成果转化工作。其中26项工作已提前完成，包括在《税收征管法》和《个人所得税法》修订中引入BEPS成果等，其余11项，已经结合落实《深化国税、地税征管体制改革方案》细化了任务分工。中国以经济合作与发展组织（OECD）合作伙伴和BEPS指导组成员身份，平等且深度参与了包容性框架的设计和建立，提出“利润应在经济活动发生地和价值创造地征税”的总原则并为G20所接受，提交立场声明和建议1 000多条，其中许多意见被采纳并体现在最终成果中，为该项目所遵循的核心原则的确立，推动各项成果顺利完成做出了重要贡献，有力推动了框架及后BEPS工作议程的公平合理，为发展中国家和新兴经济体提升规则制定的话语权、维护税收权益发挥了独特作用，为构建新的国际税收规则体系做出了积极贡献。

3.努力实现互助合作

中国税务部门主动承担大国税务责任，继续扩大税收协定网络和双边、多边合作，努力帮助发展中国家提高税收征管能力。通过立法咨询、技术援助等方式，实施双、多边合作项目12个，2015年为18个非洲和拉美国家的82名税务官员举办了两期“税收征管与纳税服务”研修班，推动了中非、中拉之间的合作。2016年3月，OECD与中国国家税务总局共同建立的OECD多边税务中心正式挂牌启动，双方充分利用优势资源，共同为发展中国家税务官员提供税收培训，构建帮助发展中国家加强税收征管能力建设的平台。这是第一个设立于非OECD国家的多边税务中心，标志着中国税务部门与OECD的交流合作掀开了新的篇章，是税收领域全球合作共赢的典范，也体现了中国作为负责任大国更加主动、自信地参与国际税收治理的良好形象。

截至“十二五”末，中国已经与国际货币基金组织（IMF）、世界银行（World Bank）等25个国际组织和区域税收组织建立了合作关系。建立与“金砖国家”税务局长会晤机制，定期就税收多边合作进行磋商，为多边政治和财经外交做出了贡献。中国国家税务总局局长王军和国际税务司司长廖体忠连续多年被国际权威杂志《国际税收评论》（International Tax Review）评为“全球税收领域最具影响力的50名人物”，2015年王军局长排名第3名，比2014年上升了4位。

三、瞄准税收现代化目标风雨兼程

历史、现实、未来是相通的。今后5年，中国国际税收发展机遇与挑战并存。一方面，G20税改取得重大进展，国际税收改革转入后BEPS议程，全球转入税收与经济实质相匹配的新时代，现代化的国际税收必将成为中国深化税制改革、实现税收现代化、形成对外开放新格局和参与全球经济治理的重要力量。另一方面，全球经济依然疲软，中国经济面临下行压力，供给侧结构性改革方兴未艾，税制改革和征管体制改革任务艰巨繁重，国际税收体制机制和人才结构有待优化。“物有甘苦，尝之者识；道有夷险，履之者知。”完成国际税收现代化依然任重道远，需要风雨兼程，继续前行。

（一）国际税收现代化要服务税收现代化的需要

中国税务部门提出了税收现代化“六大体系”和在2020年实现全面转型升级、完成税收现代化的目标。迈向现代化的中国国际税收，要始终服务于税收现代化的目标要求。

1.建立与国际形势发展和中国对外开放格局相适应，与中国国际地位相匹配，与税收现代化改革发展相配套，规范确定、公开透明、执法统一、利于遵从、符合国际惯例的国际税收法律法规体系和管理体系。

2.建立顺应世界税制发展和税收管理趋势，适应社会主义市场经济发展要求，宏观税负基本稳定，直接税比例提升，保护资源环境，鼓励创业创新，成熟、协调、绿色的国际税收制度体系。

3.建立以纳税人需求为导向，服务对外开放战略，服务跨境纳税人，显著减轻办税负担，充分保护纳税人合法权益，纳税人税法遵从度和满意度居于国际先进行列，优质便捷的国际税收服务体系。

4.建立以BEPS行动计划为基础，以跨境税源风险监管为导向，以构建反避税国际协作体系为依托，严厉打击和有效震慑国际逃避税，科学严密，互通共享的国际税收征管体系。

5.建立符合税收信息化建设总体布局，结合国际税收管理工作实际需要，统一规范，跨区域协作，全领域、全流程信息化管理的国际税收管理信息化体系。

6.建立充分适应大国税务理念，保护税基安全、防止利润转移，提升维护国家税收权益职能的国际税收组织管理体系和人才队伍体系。

（二）国际税收现代化要服务对外开放战略的需要

党的十八届五中全会提出，坚持开放发展，奉行互利共赢，发展更高层次的开放型经济。迈向现代化的中国国际税收，要按照《十三五规划》和《深化国税、地税征管体制改革方案》要求，在更高站位更宽视野上发挥职能作用，助推对外开放新局面。

1.坚持服从服务于对外开放大局，更加重视“走出去”企业税收服务和管理，促进商品和生产要素跨境流动的自由化与便利化，充分发挥国际税收在维护中国税收权益方面的职能作用。

2.坚持依法行政，建立健全国际税收法律制度，全面执行准入前国民待遇加负面清单制度，推动形成有利于法治化、国际化、便利化的营商环境。

3.坚持改革创新，借鉴国际先进经验，探索国际税收管理的内在规律，为推进“一带一路”建设和自由贸易区建设，推进国际产能和装备制造合作，深化内地和港澳、海峡两岸合作发展等提供高质量的税收管理和纳税服务。

4.坚持统筹兼顾。统筹处理好加强管理与促进开放的关系、国内税收与国际税收的关系、维护权益与组织收入的关系，在推动形成开放有序的全球市场体系的同时，促进国内税收管理制度优化，维护中国的税收权益。

（三）国际税收现代化要服务国际税收治理的需要

全球经济深度融合，国际税收治理已经成为中国抵御国际金融风险，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢方向发展的重要力量。迈向现代化的中国国际税收，要推动中国成为国际税收舞台上发挥强大影响力的重要成员，取得与大国地位相称的税收话语权和影响力。

1.积极参与制定BEPS行动计划、联合国国际税收规则和税收情报交换等国际规则，加大打击国际逃避税力度，有力维护中国及发展中国家的税收权益，创造公平发展环境。

2.借力“一带一路”发展机遇，加快税收协定谈签，有效化解涉税争端，推动国际税收合作，促进中国企业公平参与国际竞争。

3.担当大国责任，按照“服务中心工作、服务外交大局”的原则，积极帮助发展中国家和低收入国家共同提高税收征管能力，努力发挥中国在全球税收治理中的更大作用。

税收现代化是中国税务部门和税务人的共同愿景，国际税收现代化是其中至关重要的组成部分。责任重于泰山，事业任重道远。不管征程多么曲折、任务多么艰巨，我们坚信，只要认准目标、锲而不舍，任何困难也无法阻挡昂首阔步、砥砺前行、风雨兼程的中国税务人，中国国际税收现代化的目标一定能够顺利实现！

最后，预祝第10届税收征管论坛（FTA）大会圆满成功！